自考00319行政组织理论课程讲义（10）

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第八章行政组织主体与文化

第一节行政组织主体

公共行政活动是由组织来完成的，而具体的组织行为则要由人来承担，因此，行政组织的行为主体就是行政人员。行政人员可以大体分为两类：行政领导者与被领导者，他们也被习惯地统称为公务员――领导型公务员和非领导型公务员（国外也称为政务类和业务类公务员）。这两类行政组织主体职能性质和权责范围不同，所发挥的作用便有差别。

作为行政组织的主体，无论是领导者还是被领导者其作用的发挥都需要具备三个基本要素的整合，即行政职位、行政职权和行政职责三者的有机统一。

第二节行政组织领导

（一）行政组织领导的含义

行政组织领导是指行政领导者依法通过决策、指挥、监控、协调等手段和方式，率领行政工作人员去实现行政管理目标的行为过程。它是行政组织中最核心、最重要的行为。它同样由行政领导者、被领导者以及行政管理目标三个基本要素组成。其

（二）行政组织领导特征

1、突出的强制性。2、典型的执行性。3、全方位的服务性。4、高度的综合性。5、严密的层次性。6、鲜明的时代性。

（三）行政组织领导的价值

1、领导行为决定着国家行政管理活动的总目标和基本方向的实现。

2、领导行为规范和控制着其他公共行政行为。

3、领导行为能够有力地调节组织关系，使组织更富稳定性和适应性。

4、领导行为也是行政组织自身改革和行政管理整体改革发展的关键。

5、领导行为直接影响行政组织管理效率高低。

（四）行政组织领导的权力构成

1、法定权力――权力影响力

这是指由宪法和法律赋予行政组织领导者从事领导活动的基本行政权力，也就是管理国家社会日常公共行政事务的权力。因此通常也称作职位权力，即因法律规定设置的组织职位所产生的权力。法定权力具有如下基本特征：

（1）强制性。（2）直接效力性。（3）相对性。（4）责任性。（5）组织性。

2、领导权威――非权力影响力

在组织管理和领导行为中，权力型影响力是必要的，也是有效的，但也应看到权力影响力由于以强制和奖惩为基础而受到的限制――这已为众多管理学家所认同。组织成员不管受到多么强烈的公共权力的制约，他终究是富有情感指向的社会化行为主体，多样化的心理倾向和文化价值旨趣总是促使其构成特定的人际氛围，一种超越法定组织结构的非权力性控制的欲望始终作为主体存在价值的显在或潜在表现。因此，行政组织领导行为不仅要依赖权力的法定影响力，更需要非法定权力的、非强制性的权威作用。

3、行政组织领导权的有效运用

（1）正确区分权力性影响力与非权力性影响力（权威影响力）的性质、特点及其作用方式，界定其各自有效适用的基本范围。这需要领导者拥有较强的学习能力和理论研究能力。

（2）明确法定领导权的职责界限，确立法定权力的基础性决定地位。即法律法规所授予行政组织领导者的职权责具有根本决定价值，这是领导者发挥影响力的基础。

（3）设计符合领导者个性特点的权威生成路线，并善于利用各有利条件发挥权威影响力的效用。个人权威的生成受到多种因素的影响，优秀的领导者必须善于从日常的各种交往关系中、组织危机事件处理中、典型活动中等各种机会获取提高威信的有利资源。

（4）追求权力影响力与权威影响力的有机统一，使之在实践运用中相互补充、相互支持，从而使领导者的信誉度和知名度达到最佳状态。“在现实中，服从是由极强烈的惧怕或希望决定的”，“权力是正式组织的沟通（命令）特性，它的效力通过参与行为控制过程的组织成员的认可来体现。”这样就要求领导者将组织权力和个人权威有机结合起来加以运用。

（5）加强组织建设尤其是领导集体的组织作风建设是提高领导者权力效力的重要保证。法定权力的行使必然要借助正式组织关系，而权威的运用则是正式组织与非正式组织关系的合理恰当的活动过程。因此，优秀的组织领导者特别是行政首长一定要重视领导集体的组织作风建设，通过严谨的作风和实际工作效果来渗透组织权力的作用。

（五）行政组织领导者

1、领导者的产生与行为方式

（1）产生方式

暴力生成方式。即通过战争、武装冲突、政变等形式获取领导权。

世袭继位方式。以血缘关系为基础，由已拥有权力者指定继承人，从而产生新的行政组织的领导者。

神秘主义方式。指通过某种宗教仪式秘密地产生组织领袖。

选举制。由被领导者或被领导者的代表通过投票选举领导者的方式。

任命制。指行政组织领导者由上级行政机关直接任命而产生的方式。

考任制。是指由行政组织的专门机关依据法律及相应的标准，对不同职务的任职资格条件进行多形式考察认定，以择优选择领导者的方式。

聘任制。是根据任职协议或合同、通过公开招聘来任用行政组织领导者的方式。

（2）行为方式

关于领导行为方式的理论研究从20世纪40年代起逐渐成为管理理论的一个热点问题。比较成型的理论模式包括：

①四分图模式――两维理论。是美国俄亥俄州大学工商企业研究所斯多莫尔和沙特尔两位教授于1945年研究提出的。他们以“抓组织”和“关心人”两维关系为界标，把领导行为方式分为4种类型：低组织高关心人、低组织低关心人、高组织高关心人和高组织低关心人。这四种方式各有特点、各有优势。另外日本九州大学教授三隅二不二也从工作与关系两维中把领导方式分成四类：任务执行型（P型）、群体关系型（M型）、任务关系型（pm型）和任务关系并重型（PM）。故这种领导方式理论也常被称为“PM法”。

②领导方格模式――管理方格理论。由美国的布莱克和默顿于1964年在四分图理论基础上提出。他们把领导方式分为81种，认为其中最为典型的有5种类型：贫乏型或虚弱型――显示在坐标上即（1.1）型。这种领导行为对人和工作关心程度都低。任务第一型――显示在坐标上为（9.1）型。它强调工作的首要地位。俱乐部型――显示在坐标上为（1.9）型。它特别突出对人的关爱。中间领导型――显示在坐标上为（5.5）型。它表现出对人和工作的均衡关注。协调型或战斗集体型――显示在坐标上为（9.9）型。它表明对人和工作的最高程度的重视。有人认为9.9型最优，5.5型次之。实际上每种领导行为类型都有其应有的实际价值。

③领导生命周期理论――三维模式或领导寿命循环理论。为了弥补两维模式的缺陷，美国俄亥俄州立大学心理学家卡曼（A.K.Karman）首先提出并由何塞（Paul Hersey）和布兰查德（Ken Blanchard）加以发展而成为三维模式。他们认为除了应该强调组织工作关系和人际关系外，被领导者的成熟程度也直接影响领导行为的效果。因此，必须将被领导者的成熟程度作为第三维考虑进去。三维模式认为随着下属由不成熟走向成熟，领导行为实际按下列程序逐步推移：高工作与低关系―高工作与高关系―低工作与高关系―低工作与低关系，而在不同阶段依次表现为说服―命令－授权―参与的总体行为趋向。

④领导行为的连续带模式。由于生命周期理论的致命弱点是其有效性的相对性，而且以下属的特性来决定领导行为，因此，美国行为科学家坦南鲍姆（R.Tannenbaum）和施密特（M.H.SC-hmidt）于1985年提出了领导行为连续带理论模式。他们认为领导方式不可能有一种固定模式，只有应具体环境变化而产生边际带式的选择模式。他们把领导行为方式看作是一个从独裁到放任发展演变的边际式的交替过程，有效的行为方式是二者之间特定时空条件下的最佳选择；独裁式表明以上级为中心，表现为绝对命令―服从关系，民主式或放任式表明以下属为中心，表现为充分放权的关系，下属积极主动地参与管理。这就要求领导者有较强的适应能力，能正确评价下属能力，确定合理的组织目标来抉择恰当的行为方式。

2、领导者素质结构

行政组织领导者是一个群体，所谓的领导制度或体制也包括领导者之间的领导权力配置的形式，所以对于行政组织而言，其领导者作用的发挥也就受到作为一个集体的整体素质结构状况的深刻影响。

（1）领导者个体素质

（2）领导者群体素质结构

第三节行政组织工作人员及其管理

1、组织工作人员是行政组织主体的基本构成要素之一，也是行政组织得以存在和发展、组织领导和管理行为存在并发挥功能的基础性条件，对其进行的管理我们一般称为“人事行政”或“公共人事行政”（Public Personnel Administration），它作为现代人事管理（Personnel Management）或称为“人力资源管理”（Human Resource Management，HRM）的组成部分，实际上主要是指对行政组织工作人员的管理。

2、行政工作人员管理

尽管人事行政是一个范围较为广泛的概念，宏观上讲它包涵了所有从事公共行政活动人员的管理，即对行政领导者和被领导者的管理。但在实践中有关的管理制度是有区别的，对行政领导者尤其是各级政府及其部门的行政首长而言，主要通过政治原则或规范、一般的法律制度来加以约束；对于数量众多的被领导者而言则主要以专门的法律规范来进行管理。因此从根本上讲，对行政工作人员的管理就形成了通常所说的人事行政的核心内涵。人事行政的内容主要指向行政组织中具有一定专业化和技术化色彩的基本工作成员，它就自然成为一种以制度化管理为特征的人事管理模式。这些制度包括很多内容，概括地讲，我们可以将其简单地分为人事分类制度和公务员管理制度两个基本层面。

1、人事行政分类制度

人事行政分类目前主要有两种通行的制度设计：品位分类和职位分类。

品位分类是英文Rank Clasification的中译名。它具体是指以行政人员所具有的资格条件为主要依据来划分出高低不等的职位品级以确定其权、责、利范围的人事分类方式。这种分类方法由来已久，它源于等级森严的封建专制国家，是以“人”为中心的，强调个人的资历、资格条件的重要性。

品位分类制度的特点主要是：职位划分比较简单；重视资历和资格条件；官职相对分离；操作较为方便。它重视人的资历形成了以“人”为中心的职位设计方式，突出了个人特点及其影响力的重要性。但官职分离使官等（官阶次序）与职等（职位次序）不能完全对应起来，造成官大职小或有官无职现象，难以保证人事行政管理的完整一致性。

职位分类是英文Possition Classification的中译名。它具体指按工作性质、业务内容、繁简难易及责任轻重程度和所需资格条件等为依据来划分职位，对于相同相近职位进行统一管理的分类方式。它是社会发展与行政管理复杂化、专业化的产物。它以工作任务为中心，强调以事选人，人事结合，富有科学性。它首先诞生于美国，而后迅速为许多国家采用。

职位分类是由一系列基本概念范畴结成的复杂分类体系，诸如职位、职等、职级、职系、职组、职类等。它们相互关联，确定不同的内容规范，使职位分类更具科学系统性。与品位分类相比它具有的主要特点是：规范化和标准化；职官一体化；管理专业化；系统化和复杂化。它强调以工作任务（事）为核心依据进行职位设计，突出公共行政管理任务的性质、特点对所需人员类型要求的决定意义，体现出行政管理专业化和现代化的客观发展趋势；同时它主张官等与职等的高度统一，保证了人事管理的完整性。当然，由于其设计和操作相对复杂，并且有关职位类别、等级序列等的确定实际上并不存在非常精确的标准，因此在具体实施过程中也造成了一定的困难。

2、公务员制度的建立与完善

公务员也称“文官”或“常任文官”（Civil servant or Civil service）。它一般是指非经选举产生的、担任国家公共职务的工作人员。各国对公务员范围界定多有不同，总体而言主要指称在政府组织中工作的公职人员。在中国，公务员特指经过严格考试录用的各级政府组织中的工作人员（工勤人员除外）。

公务员制度是指国家对公务员进行有效管理所形成的有关考试、录用、考核、奖惩、培训、升降、交流以及其他各种权益保障的法律制度的总称。它是现代国家人事行政科学化、规范化、标准化管理的主要表现形态，也是人事行政现代化发展趋势的一个主要标志。

概括地讲，现代公务员制度的内容主要包括公务员的入口管理、中间管理和出口管理等三个基本环节。

第四节行政组织文化

1、行政组织文化也就可以理解为：它是行政组织成员在组织管理实践中形成的、具有共同倾向性的各种观念（主要是价值观）和行为规范体系的复合体，它凝聚于行政组织及其成员的公共行为之中，并主要以观念化和规范化的成果形式来加以表现。

2、行政组织文化的分类

行政组织文化实际上也与一般社会文化一样拥有不同的表现形式，这些不尽相同的具体表现形式既是行政组织文化的不同侧面或组成部分，也可以视为在特定背景下作为行政组织文化类型的一种存在方式。从一定意义上说，这种类型的划分可能更多具有学理性价值，但是它并非对行政组织的文化管理没有意义，在进行行政组织文化建设过程中，适当的分类对组织文化构建的途径、目标、样态等均具有重要的指导作用。

（1）依据行政组织文化发展的阶段，可以把它分为心理型组织文化和理论型组织文化两种。

（2）依据行政组织文化的表现形式，可以把它分为观念型组织文化和规范型组织文化。

（3）依据行政组织文化体系内部的层次关系，可以将它分为主行政组织文化和亚行政组织文化。

（4）依据行政组织文化产生的时间，可以将它分为传统行政组织文化和现代行政组织文化。

（5）依据行政组织文化的基本指向，可以将它分为理想型行政组织文化和现实型行政组织文化。

（6）依据行政组织文化行为主体的不同，可以把它分为精英行政组织文化和大众行政组织文化。

3、行政组织文化的基本功能

（1）目标导向功能。（2）整合功能。（3）发展功能。（4）规范功能。（5）阻抑功能。

（二）行政组织文化的主要内容

1、行政组织文化的基本构成

我们认为，行政组织文化的基本构成应该能够准确地反映其内容和实质，它与行政文化概念的界定直接相关联。行政文化既然是人们对全部行政现象的反映而形成的观念和行为规范体系，对其基本结构的分析也就应以此为基点。由此，我们可把行政组织文化的基本构成分为行政组织心理、行政组织观念和行政组织规范三个部分。

2、行政组织文化的主要内容

（1）组织心理（2）组织观念（3）组织规范

（三）行政组织文化与组织管理

1、行政组织文化对组织本身的影响

行政组织文化对行政组织具有重要影响，在不同的行政组织文化背景下，行政组织职能目标的选定、组织结构模式的设计，会有很大差别。

就组织目标而言，行政组织文化的影响作用主要体现在如下方面：

（1）影响组织目标的形成。

（2）影响行政组织目标结构体系的建构。

（3）影响行政组织目标的实现方式。2、行政组织文化对行政人员的影响

行政文化对行政人员的影响就是通过行政领导者和行政工作人员及他们的行为来加以体现的。

（1）行政组织文化对领导者的影响

（2）行政组织文化对行政工作人员的影响

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