00319行政组织理论自考课程章节讲义：第5章第1节

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第五章 行政组织体制

“体制”一词的涵义很广，一般而言，是指某一组织的权限划分，以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织制度与体系。行政组织体制是指行政组织内部各层级、各部门之间权力关系制度化的表现形式。行政组织体制可以从各种不同的角度进行划分，根据不同的划分标准可分为不同的类型，一般有以下几种：

第一节：首长制与委员会制

根据行政组织中掌握最高行政决策权人数的多寡，行政组织体制可分为首长制和委员制。

1、首长制

首长制，也称独任制或一长制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。在这种体制下，其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，没有决策权。首长制不遵循少数服从多数的原则，而是由首长一人决策。美国的总统制堪称是这种体制的典型，美国宪法第二条明文规定：“行政权属于总统。”首长制的优点在于事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，效率较高。其缺点表现为：易使首长独断专行;加之首长个人能力、精力有限，考虑问题总有不周之处，容易造成决策失误;权力集中于一人，不易监督，易于营私舞弊。

2、委员会制

委员会制，也称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两人以上的人员组成的集体或委员会执掌的一种行政组织体制。瑞士联邦政府是这种体制的典型代表，由七人组成的联邦委员会是瑞士的最高行政机关，也是该国政府的行政首脑机关，联邦委员会主席、副主席只是礼仪上的国家代表，全部行政职权由委员会讨论决定行使。其最大的优点在于：能集思广益，使大家同心协力;能相互监督，防止营私舞弊。但其缺点也很明显：权力分散，各人职责不明，意见难以集中，决策相对迟缓，常出现议而不决，决而不行，功则相争，过则相诿的现象，造成时间的浪费和效率的低下。

权衡首长制与委员会制的利弊得失，各有千秋，不能一概而论，关键在于运用。用其长则优，用其短则劣。明代张居正在《陈六事疏》中说：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”台湾著名行政学家张金鉴先生认为：“大体来说，凡行政的、行动的、执行的、事务的、技术的、军事的、速决的、纪律的一类性质事务的办理，应采用首长制;至于顾问的、讨论的、立法的、调节的、政策的、设计的一类性质事务的处理，宜采用委员会制。”(张金鉴著《行政学典范》台湾三民书局，1979年7月版，第230页。)总之，任事宜专其责，议事当广其谋，这是一个总原则。

但是，由于机关事务纷繁复杂，有些工作性质不明，或具有多种性质，所以许多行政组织宜采用混合制。即重大问题的决策权由委员会行使，具体问题的决策权由首长个人行使。混合制可以兼有首长制与委员会制的优点，但运用不当，则会使二者的弊端产生合力，危害更大。我国的行政组织一般采用混合制。

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