自考00319行政组织理论课程讲义（6）

自考00319行政组织理论课程讲义（6）由自考生网为考生们整理、提供。

注：由于各省教材每年都有更新、变动，自考复习资料并不一定出于同一自考教材版本，但考生们仍可参考使用。

更多行政组织理论复习资料可查看“自考行政组织理论复习资料”栏目。

自考资料及真题购买请咨询》》》

第四章:行政组织结构

在没有对理论进入讲解之前，我给同学们提出个问题，金刚石与石墨是由相同数量的碳原子组成，而甲醚和乙醇也是具有相同数量的碳原子、氢原子和氧原子组成，但是金刚石非常坚硬，石墨却很软，乙醇是液体溶于水，而甲醚却是气体，不容于水。那么，在组织中，对同样数量的人，采用不同的组织结构，形成不同的权责结构和协作关系，其组织效果是否也会完全不同呢？通过这一章的学习，我相信同学们一定会对这个问题作出解答。

第一节：行政组织结构的概念

一、结构

结构一词最早是生物学上的一个概念，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。后来，被引入到工程学中，如建筑学，伴随着管理学的兴起，它也被引入到管理学中来，作为组织分析的一个基本概念。在西方200多年的管理理论中，有很多的管理学家和组织学家给组织结构下了定义。

二、组织结构

如

1、弗莱蒙特·Ｅ·卡斯特《组织与管理》：组织结构可简单概括为一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。

2、帕森斯《社会体系》：所谓结构，在他看来，是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种总体系统。

3、布劳：所谓组织结构，指根据不同的标准将人们分配到影响不同社会角色之间关系的社会岗位上。

我们比较上面三位学者的定义，就会发现，卡斯特主要是从构成要素和要素间关系角度来为组织结构下定的。帕森斯主要是从社会组织系统角度下的定义。而布劳则是从专业分工角度来为组织结构下定义的。由于卡斯特的定义最具有代表性和准确性，所以，这里我们使用卡斯特的组织结构定义，我再重复一遍，请大家记一下。

组织结构是指一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。它包含两个层面的意思，第一是构成要素，第二，使要素间的排列组合关系。

三、行政组织结构的概念

因为行政组织结构也是社会组织结构的一种，只是在外延上比组织结构的小，行政组织结构的特殊性也就表现在其“行政”这一概念的中心词上。通过第一章我们对行政组织概念及其特征的分析，我么知道，行政组织与其他组织相比最大的特征就是齐正式性、权威性与法制性，所以，结合组织结构和行政组织的特殊性，我们给出一个行政组织结构的概念。

行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

解析一下：第一，范围是行政组织内，第二，构成要素，第三，要素间的排列组合，第四，法律所确认的正式关系。在我们国家主要表现在行政组织法和编制法中。

何谓行政组织要素，在第一章中，我们已经介绍过，主要包括，行政人员、财政经费、物质设备等物质条件和行政目标、权责结构、人际关系等精神要素。综合这六种要素，其核心就是行政人员、行政目标和特定的人际关系。

本章所要研究的行政组织结构就是研究行政组织成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。这些权责关系主要包括：即纵向的等级关系及其沟通关系，横向的分工协作关系及其沟通关系。这种关系构成了无形的构造——组织结构，它涉及到组织的管理幅度的确定、管理层级的划分、组织机构的设置、各单位之间的联系沟通方式等问题。关于这些问题，我们将在后面几节中，逐一介绍。

上面，我们介绍了行政组织结构的概念，那么，我们的下一个问题是，我们为什么要研究行政组织的机构，其目的何在？其实，我们研究行政组织结构的目的就是为了实现行政组织结构的功能。下面我们就来介绍一下行政组织结构的功能。

第二节：行政组织结构的功能：

一、组织结构决定了组织的性质。组织的性质不但取决于它的组成要素，而且取决于它的结构方式，结构不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在着较大差异。

二、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。因为合理的组织结构可以使组织资源形成一个有机的整体，从而有效地发挥整体功能大于个体功能之和的优势。从而满足社会的需要，最优地实现行政组织的目标。

三、结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响。组织效率的发挥从一定角度来说是组织强制协调发挥作用的结果，因而，结构强行规定个人适应组织的要求，而不是组织适应个人的要求，为阻止效率的实现奠定了基础。

四、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。因为，第一，合理的组织结构可以满足因事择人、因才施用，使得人尽其才，才尽其用，例子，如不会出现职责不清和找不到对谁负责的问题，也能对个人政绩做出科学的考核。第二，合理的组织结构有利于实现组织间的良好沟通，营造良好的工作氛围。第三，合理的组织结构可以实现良好的内外流通渠道。为工作人员的晋升、发展提供途径。如梭形组织结构。

第三节：合理行政组织结构的标准。

为了充分发挥行政组织结构的功能，必须建立合理的组织结构，那么，什么是合理的组织结构呢？下面我们就来探讨一下其合理的标准。

一、任务与组织平衡，即机构与功能、组织目标相一致。

二、各个组织、人员之间按比例配置，

整个行政组织工作刚好是互相衔接，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。

三、分工明确，合作良好

分工要明确、清楚、尽量做到专业化，同时，分工要有利于合作。在相关业务隶属关系上要考虑到是否有利于合作。对非隶属关系、有需要配合的平级单位，则要考虑建立一个松散的协调委员会这类机构，或由一个行政组织首脑来负责协调。

四、适应性强，具有弹性。

前面我们对行政组织理论历史的介绍中，我们已经知道，组织是个开放的系统，特别是科学技术非常发达的现代，行政组织则更是一个开放的国际大系统，这就要求，组织必须具有适应环境的弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标准。

第四节：行政组织结构的层级化

行政分工是行政组织结构建立的基础。在当今高度复杂的行政组织中，高度的分工和专业化程度加深，使得行政组织结构越来越复杂。在通常的行政组织结构中分化表现为两个方面，即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化，二者的结合构成行政组织的结构。

行政组织结构的层级化是行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分，也称之为行政组织的纵向结构。

构成各级政府上下级之间的层级化分工是以管辖地域的大小不同为分工内容的。其特点表现为：层级愈高，管辖的地域范围愈广，但组织数量愈少；层级愈低，管辖的地域范围愈窄，但组织数量越多，即行政组织数量多少与层级的高低成反比例关系；不同层级之间管辖的职能基本相同，但管辖的地域大小不同。低层级的行政组织管辖的区域在高层级的行政组织管辖范围之内，上下之间形成垂直的领导关系，它要求下级必须服从上级，形成层级节制的隶属关系。总之，从各级政府的总体结构上看，它呈现出一个金字塔型的垂直领导关系结构，如省辖市级行政组织、县(县级市)行政组织、乡(镇)行政组织。

构成各级政府职能部门内部层级化分工是以其各部门所承担的行政工作任务及责权关系不同为内容的。其特点表现为，它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为根据的。行政组织结构的层级化，建立了组织的层级节制体系，尽管各级行政组织在层级分化的程度上有所不同，但都具有层级节制的特征。行政组织结构层级化的基本问题是确定各层级之间的隶属关系，要确定这一关系，就必须解决管理层次与管理幅度问题。

管理层次是指行政组织纵向等级结构的层级数目。任何国家的行政组织都是按层级化设计的。如我国政府行政组织分为中央、省、市、县、乡五级管理层次；从行政机构设置上划分，可分为部、司(局)、处、科等。不同的行政组织其管理层次的多寡不一，但一般可分为三个层次：领导决策层、中间管理层、执行实施层。管理层次必须适当，如果过多会造成信息不畅、程序复杂、浪费时间和人力、公文旅行、官僚主义等等。管理层次过少则会造成分工不明，责任和权力不清。现代行政学研究认为，在满足客观需要的前提下，管理层次越少越好，应尽量铸制一条越短越好的指挥链条，这样才可能提高行政效率。

管理幅度也称控制幅度是指上级领导或上级部门所能直接指挥监督的部属的数目。管理幅度要适当。管理幅度如果过宽，则会造成穷于应付的局面；如果过窄，则会造成对下属干涉过多，影响下属的积极性。管理幅度与管理层次是影响行政组织纵向结构的两个决定性因素，在组织条件不变的情况下，管理幅度和管理层次之间成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。管理幅度的设定不是任意的，而是有条件的。决定管理幅度宽窄的主要因素有：工作性质、领导水平、部属素质、组织模式、管理层次、空间距离、信息沟通手段等等。

行政组织结构的层级化是行政活动的需要。其优点是权力沿直线分布，权力链清楚，权力集中，利于政令统一；层级节制行动迅速，利于监督、控制，有利于信息的传递与沟通，有利于调动下属和工作人员的积极性。行政组织结构的层级化是提高行政效率的有力保证。

第五节：行政组织结构的部门化

垂直的分化形成了管理层级，水平的分化则界定了行政组织机构的基本部门。行政组织结构的部门化，亦称分部化，是指同级行政部门之间水平分工的构成形式。一级政府部门，按其行政目标、工作性质、权责区分而划分若干个平行的职能部门，这种划分是对行政职能目标的分解，同时也是一种行政分权。

行政组织结构的部门化是行政组织的一种水平扩张，是按一定的依据将行政活动类归到一定部门和单位的过程。在部门化的行政组织中，同一层阶的各部门都是平行的，各部门皆拥有明确的工作范围和切实适当的权责划分，部门化的主要目的是以横向分工来求得更大的行政组织效益及行政效率。

行政组织结构的部门化是行政活动的客观要求。随着社会的发展，科技的进步，国家行政事务愈来愈多，分工愈来愈细，专业化程度愈来愈高，由此造成政府行政部门愈来愈多。因此，要提高行政效率，就必须依工作性质的不同而进行横向分权，以规范各部门的权责关系及工作范围，加大组织的专门化管理程度，发挥组织成员的专门才能，以实现有效达成行政目标的目的。

对于行政组织结构部门化的基础，理论界一般公认有以下几个方面：

1、按行政业务分工。按业务性质分工是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位。如，财政、外交等均为不同的业务，以此为基础设置不同的单位。依据行政业务性质的异同来划分行政部门是行政组织平行分部化的基本方式。这些平行部门之间地位平等，各自的行政目标、业务范围和权力责任自成体系。行政组织中的绝大多数部门均是按业务性质不同而设置的。

2、按行政管理程序分工。按行政管理的程序分工是指按行政管理过程的程序不同，分别设置行政组织部门。行政管理过程有决策、执行、监督、咨询、信息反馈等环节，依据这些程序将行政组织划分为行政决策部门、行政执行部门、行政咨询部门、行政监督部门、行政信息部门等，每个部门在管理过程中发挥各自的功能作用，使行政管理的功能齐全配套，使管理过程井然有序。

3、按管理对象分工。按管理对象分工是指按行政组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。这一分工方式最常见于政府经济行业主管部门的设置。如，我国目前设有工业部、轻工部、电子工业部等等，均是按不同对象类别实行分部管理。这种分工可使行政工作专业化，使政府能在某一专门领域政令统一，统筹安排，从各角度满足管理对象的需要，以有利于提高行政效率。

4、按地区划分。按地区划分是指按行政组织管理的一定空间地域来划分其行政权限的界线，从而设置相应的组织结构。如我国划分若干省、直辖市和自治区；省划分为若干市、县；市划分为若干区；县划分为若干乡等等。这种划分有利于地区内各种工作的协调与监督，有利于因地制宜地进行决策，以适应各地区的不同需要。

行政组织结构的部门化是层级化的基础。一般说来，只有当职能部门确立后，层级化才能进行。部门化的优点在于有利于行政组织整体协调，突出行政管理的专业特征，对于所管理的对象实行专业化管理、自成体系、分工合作，有利于提高行政效率。同时，部门化扩大了行政组织的管理职能。随着社会事务的增加，政府建立了相应的组织，以便及时灵活地管理这些行政事务，从而扩大了行政管理的职能。在扩大行政组织职能时要警惕部门林立、机构臃肿、效率低下的现象出现。

现代政府组织结构均为层级化与部门化的综合体。层级化构成行政组织的纵向层级，部门化构成行政组织的横向部门，层级化必须与部门化相配合，部门化又必须以层级化为基础，二者相辅相成，既分工又合作形成有机的统一整体，构成现代行政组织完整结构。

以上“自考00319行政组织理论课程讲义（6）”由自考生网www.zikaosw.cn收集、提供。更多自考复习资料可查看我办“自考复习资料”栏目。