00228环境与资源保护法学自考重点：环境与资源保护法的基本原则与基本制度

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环境与资源保护法的基本原则与基本制度

第一节基本原则和基本制度概述

1．环境与资源保护法的基本原则，指能够反映环境与资源保护法的本质、体现环境与资源保护法的精神、贯穿于环境与资源保护法始终并能指导环境与资源保护立法、执法和司法的法律规范。

（1）确定我国环境与资源保护法基本原则的依据：

①环境与资源保护法的基本原则应当具有法律规范特性；

②环境与资源保护法的目的不能等同于环境与资源保护法的基本原则，基本原则属于较抽象的法律规范，而目的属于具体和直接的法律规范；

③环境与资源保护法的基本原则必须是环境与资源保护法的特有原则，与其他部门法共有的原则不能成为环境与资源保护法的基本原则；

④环境与资源保护法的基本原则应当贯穿于整个环境与资源保护法规范之中，并具有指导与纲领作用；

⑤环境与资源保护法的基本原则应该内容明确、具有可操作性。战略性、宣示性口号不宜直接作为环境与资源保护法的原则。

2.环境与资源保护法的基本制度，指按照环境与资源保护立法的目的和基本原则确立的、具体表现并普遍适用于环境与资源保护法各个领域的法律规范的总称。

环境与资源保护法的特别制度，是指在各单项环境与资源保护立法中为实现立法目的二确立的具有领域性、针对性和特殊性的法律规范的总称。

（1）确定我国环境与资源保护法基本制度的依据：

第一，具体体现环境与资源保护法的基本原则。

第二，具体反映环境与资源保护法律的共通性和本质性的法律措施。

第三，依据基本国情和社会经济发展水平，通过对法的“立、改、废”逐步完善。

（2）基本制度包括：环境标准制度、环境与资源保护规划制度、环境费制度、环境影响评价制度、治理、恢复与补救制度。

3.《环境保护法》与基本原则和基本制度的关系

（1）与基本原则的关系：各国对基本原则作出明确规定的一般是综合性环境保护法或者环境法典的总则部分，而环境与资源保护单项法律一般不对基本原则做明文宣示，而是通过具体规定隐晦地表示出基本原则的指导性及从属性。

（2）与基本制度的关系：

第一，《环境保护法》初步确立和完善了环境与资源保护的基本制度体系。如环境标准制度、环境与资源保护规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等即是。第二，《环境保护法》所确立得环境与资源保护基本制度，为单项环境与资源保护法律确立特别制度奠定了基础。第三，有些环境与资源保护特别制度还可以通过修订《环境保护法》而上升为环境与资源保护基本制度。

第二节环境与资源保护法的基本原则

1.经济社会发展与环境保护相协调原则，指经济社会发展要充分考虑到环境与资源的承载力，使环境和资源既能满足社会发展目标的需要，又能够使环境资源保持在满足当代人和后代人对适当环境质量要求的水平上，从而使经济社会发展与环境保护相互促进、共同发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。

内涵：第一，协调发展是指经济建设、社会发展与环境保护在发展过程中的统一协调。第二，协调发展的实质是重视环境与资源的保护，不能为了经济发展而牺牲环境利益。第三，协调发展的目标是实现国家的可持续发展。

1992年里约会议通过的《里约宣言》确立了“可持续发展”战略。

意义：第一，正确处理了经济发展与环境保护之间的关系。第二，有利于实现中国经济发展方式的转变。第三，有利于实行社会长久繁荣与发展，是实现社会长久发展的基础。

实现协调发展原则的措施：①通过环境影响评价制度事项经济发展与环境保护一体化决策。②通过“三同时”制度保障经济建设与环境保护同步进行。③通过循环经济制度将经济发展建立在环境承载力基础上。④通过实施清洁生产制度实现经济发展与环境保护双赢。⑤通过清洁能源制度解决环境对经济的制约。⑥通过绿色GDP核算等经济政策促进和保障协调发展原则的实施。

2.预防原则，是指针对一切可能影响环境的活动和行为，事先采取经济、技术、法律、行政等各种手段和措施，防止环境污染和生态破坏等损害结果的发生。

内涵：第一，预防对象是环境损害，这种损害是科学上确定的、形成共识的。第二，预防目的是避免或减少环境损害。第三，预防性质属于事前积极控制。

预防原则为国际社会所公认，被视为环境与资源保护领域的“黄金规则”。

预防原则的意义：采取预防措施可以用较低成本获得较大的环境效益；有利于扭转中国环境保护的被动局面。

实施预防原则的制度措施：①通过环境影响评价制度在决策阶段落实。②通过“三同时”制度在建设阶段落实。③通过清洁生产制度在生产阶段落实。④通过循环经济制度在资源废物循环阶段落实。⑤通过排污证制度在排污阶段落实。

3.受益者负担原则，指开发利用环境和资源或者排放污染物，对环境造成不利影响和危害者，应当支付由其活动所造成的环境损害费用，并承担治理其造成的环境污染与破坏的责任。

包括：a谁开发谁保护。即开发自然资源与环境的企业个人，必须在开发的同时负担保护生态环境的责任和义务。为此中国在西部大开发中提出“边开发边保护”、“先保护后开发”战略。b谁破坏谁恢复。即环境与资源的破坏者应当承担修复生态环境功能的责任和义务。c谁利用谁补偿。即环境与资源的利用者，应当承担生态补偿的责任和义务。d谁污染谁治理。即环境的污染者，应当承担治理污染的责任和义务。

受益者负担原则的意义：第一，实现社会公平。第二，降低环境保护成本。第三，最大程度地保护环境质量。

实施受益者负担原则的制度措施：①实行排污收费制度。②实行生态补偿制度。③征收环境税。④实行土地复垦制度。

4．公众参与原则，指公众对可能造成环境影响的开发决策、建设项目有相应的知情、参与决策和监督的权利。

内涵：第一，参与主体是公众。第二，参与对象主要是影响到公众环境利益的建设项目。第三、参与方式主要是通过法定程序进行。第四，公众参与的内容包括公众的环境知情权、参与决策权与监督权。

实施公众参与原则的措施：①环境影响评价中将公众参与原则制度化。②环境行政许可与环境行政处罚中的公众参与制度。③建立环境信息公开与披露制度。④鼓励各类非政府环保组织代表公众参与环境决策。⑤建立公众参与的司法保障制度。

第三节环境与资源保护法的基本制度

一、环境标准制度

1．环境标准，指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就破坏环境质量以及污染物排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。

分类：环境质量标准、污染物排放（控制）标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准、环境基础标准。其中：环境质量标准、污染物排放（控制）标准属于强制性标准，必须执行；国家鼓励采用的推荐性环境标准若被强制性环境标准引用，也必须强制执行。

（1）环境质量标准，是为了保护自然环境、人体健康、社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素所作的控制性规定。

环境质量标准在整个环境标准中处于核心地位，是国家环境政策目标的综合反映和体现，是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的基础，是制定污染物排放标准的主要科学依据，也是判断某地域环境质量状况和是否收到污染的直接依据。

环境质量标准的强制性主要表现为对政府环境管理行为的约束，是考评各级政府负责人环保工作成效的直接依据。

（2）污染物排放（控制）标准，为实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，限制排入环境中的污染物或对环境造成危害的其他因素所作的控制规定。

（3）环境监测方法标准，是为了监测环境质量和污染排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范。

（4）环境标准样品标准，是为保证环境监测数据的准确、可靠，对于用量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范。

（5）环境基础标准，是对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、代号、图形、指南、导则及信息编码等所作的规定。

2.环境与资源保护规划制度，是对国民经济和社会发展五年规划的环境保护篇章、全国主体功能区规划、国家各类生态建设和保护规划、专项环境保护规划等的统称。

《全国主体功能区规划》：优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域：资源环境承载能力较强/经济和人口聚集条件较好的区域；限制开发区域：资源承载能力较弱/大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域。

3.环境影响评价制度，指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。

（1）对象：政府宏观决策活动的环境影响评价；对开发建设项目的环境影响评价。

环评对象：包括规划、建设项目两大类。

①规划：我国《环境影响评价法》只规定对某些综合性规划和专项规划实行环评。

应当进行环境影响评价的综合性规划包括：①（国务院有关部门、设区的市级以上政府及有关部门）组织编制的土地利用的有关规划、②区域、流域、海域的建设、开发利用规划。

专项规划涉及几乎所有的经济活动领域。应当进行环评的专项规划包括：（国务院有关部门、设区的市级以上政府及有关部门）组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的专项规划。

②建设项目：《建设项目环境保护分类管理名录》以环境敏感区的敏感性质和敏感程度作为确定建设项目环评类别的重要依据。

所谓环境敏感区，指依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或生态影响因子特别敏感的区域

（2）环评的基本内容和基本程序

基本内容：①对拟议行动方案及其他可选方案实施后可能造成的环境影响的科学评估、②受影响的环境以及环境受影响后可能产生的不良后果及对策措施。【我国只有一个被评价方案，不要求提供可选方案。】

基本程序：①确定是否应当进行环评的必要性判断程序；②确定评价范围的程序；③实施环评和编制环评报告书的程序；④公众参与程序；⑤最终决定程序。

（3）规划与建设项目环评程序

①规划的环评程序：编写环评文件；规划的环评文件的审查。

②建设项目的环评程序：分类管理，筛选评价对象，决定评价范围；编制环评文件；环评文件的审批。

我国根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环评分类管理：①可能造成重大环境影响的，编制环境影响报告书，进行全面评价；②可能造成轻度环境影响的，编制环境影响报告表，对影响分析或专项评价；③影响很小、不需要环评的，填报环境影响登记表。

国务院环保部门负责审批的建设项目环评文件：①核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；②跨省、自治区、直辖市的建设项目；③由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目

③“三同时”制度，指根据我国《环境保护法》的规定，建设项目中防治污染的实施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，防治污染的设施必须经原审批环保部门验收合格后方可投入生产使用。

同时设计，对建设项目的主体工程进行设计时，设计单位必须将环境保护的设施与主体工程同时进行设计。

同时施工，建设项目中有关环保设施必须与主体工程同时施工。

同时投产并使用，即建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环保部门递交环保设施竣工验收申请，验收合格并发给合格证后方可正式投产使用。

4.环境费制度，指国家或其他法人团体以治理污染和改善环境为目的，依法向环境利用行为人收取的与其行为相对等的金钱。

形式：环境规费、环境公课、环境受益费。

环境费具体表现为征收排污费制度、自然保护费制度。除了环境费外，还开始实行环境税和生态补偿金。

（1）征收排污费制度，是指直接向环境排放污染物的排污者，按照环保部门依法核定的污染物排放的种类和数量向法律授权的主观部门缴纳的一定费用，以适当补偿环境损失成本的行为规范。

类别：废气排污费；海洋石油勘探开发超标排污费；污水排污费；危险废物排污费；噪声超标排污费。

排污费的使用：①重点污染源防治；②区域性污染防治；③污染防治新技术、新工艺开发、示范和应用；④国务院规定的其他污染防治项目。

（2）自然资源保护费制度

①直接用于自然保护的收费：森林：育林费、森林植被恢复费、森林生态效益补偿基金；草原：草原植被恢复费；野生动物：野生动物资源保护管理费。

②间接用于自然保护的收费：耕地开垦费与土地复垦费、水资源费；渔业资源增殖保护费；矿产资源补偿费。

5.治理、恢复与补救制度，指当环境利用行为造成环境污染或生态破坏时而对行为人采取的恢复环境与自然的原状为中心的行政命令措施。

（1）对环境污染实行限期治理，指对于超标排放污染物、严重污染环境的污染源，以及位于需要特别保护的区域内的超标排污的污染源，由环保部门依法责令排污单位在一定期限内对污染源进行治理并完成治理任务，达到治理目标的一种强制性措施

分类：环境污染治理、生态破坏整治。

环境污染限期治理：①严重污染环境的排污单位；②在需要特别保护的区域内超标排放污染物的排污单位。

对造成大气污染和海洋污染的企业，由县级以上政府行使限期治理的决定权，即由环保部门对企业提出限期治理意见，报省级以下同级政府最后决定。固体废物污染环境防治法和水污染防治法，将限期治理决定权赋予县级以上政府环保部门。

生态破坏治理：①限期治理；②综合治理和专项治理。

（2）恢复、补救和拯救：主要包括恢复原状、补救或拯救。

（3）突发环境事件的处理

分类：①突发环境污染事件（重点流域水污染事件、重点城市光化学烟雾污染事件、危险化学品污染事件、海上石油勘探开发溢油事件、突发船舶污染事件）；②生物物种安全环境事件；③辐射环境污染事件。

分级：（I级）特别重大环境事件、（II级）重大环境事件、（III级）环境事件、(IV)一般环境事件。

运行机制：预防预警、应急响应、应急保障、后期处置、责任追究。

应急响应机制主要内容：①按照属地为主的原则实行分级响应。②实行突发环境事件报告制度。分为初报、续报、处理结果报告三类。③应急保障机制、后期处置机制、责任追究机制。

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