自考财税毕业论文:我国雾霾防治财政政策的发展演进过程研究

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我国雾霾防治财政政策的发展演进过程研究

摘要：随着我国经济的长期高速发展，雾霾污染问题日益严重，如何运用财政政策手段防治雾霾成为我国大气环境管理的当务之急。基于这一现实背景，梳理了我国雾霾防治财政政策发展演进过程中萌芽、起步、发展、完善四个阶段的主要政策内容及其阶段特征，给出了我国应逐步加大财政政策的调控力度，不断强化财政政策与其他政策的协调作用，构建多样化的财政政策措施，持续优化财政资金的监管体系和逐渐普及区域差异化的财政政策措施等完善我国雾霾防治财政政策的几点思考，以期为我国雾霾防治财政政策的改进与创新提供决策参考。

关键词：雾霾防治；财政政策；发展阶段；调控力度；政府采购

1前言

近年来我国不少地区深受雾霾污染之害，特别是经济相对发达的京津冀、长三角和珠三角地区，人们饱受雾霾污染之苦，其日常生产生活都受到了雾霾污染的严重影响[1].为了改善生态环境、提高空气质量、减轻雾霾污染的危害，我国各级政府加大了财政政策的调控力度，逐步完善了部分财政政策措施等，并取得了初步的成效。但由于我国雾霾防治财政政策的改革启步晚、涉及面广等，还存在着各地区财政政策措施不统一，缺乏系统性和针对性等问题。因此，如何从系统的角度来科学设计与完善我国雾霾防治财政政策体系，还需要在将来的雾霾防治工作实践中不断地去探索与创新。

2雾霾的概念

雾霾天气是一种大气污染现象，主要是由人类社会的经济活动与特定的气候条件等自然环境共同作用的结果。雾霾即为雾与霾，它是由雾和霾这两种天气现象形成的气态混合物。雾是近地面空气中的水汽凝结或凝华而成的，由空气中大量的水滴或冰晶组成的白色气溶胶悬浮物。雾的存在会降低水平能见度，严重影响人们的出行，但雾的边界非常分明，过了雾笼罩的区域可能就是万里晴空。虽然雾的凝结核是灰尘，看起来是乳白色或者青白色，但基本上是无毒无害的。而霾是均匀地浮游在空中的那些黑暗物微带蓝色的物质，它是悬浮在空气中的烟、灰尘、硫酸、有机碳氢化合物等导致大气浑浊、能见度恶化的粒子，遇到无风等不利于扩散的天气就形成了霾[2].霾能被人体直接吸入并粘附在人体下呼吸道和肺叶中，对人体健康非常有害。雾和霾的主要区别在于水分含量的多少：水分含量低于80%的为霾，高于90%的为雾，在80%-90%的为雾和霾的混合物。总体上来说，雾霾天气是由雾和霾的混合物共同造成的，它导致能见度恶化、视野模糊[3].

3雾霾防治财政政策的构成

财政政策是一个国家干预宏观经济的主要政策之一，需要有税收、金融、产业、人才、技术和公共服务等其他政策相互配合，共同发挥作用。财政政策是一个国家为了实现一定的目标而对政府财政收入和支出进行调配的政策措施。每个国家都会根据其国情制定相应的财政政策来保证社会经济健康、快速发展。雾霾防治财政政策主要由与雾霾防治相关的财政预算、政府采购、专项转移支付、财政贴息、财政补贴和科研资助等几个部分构成，见表1.

雾霾防治的财政政策措施构成

财政预算是政府制定的一个与雾霾防治相关的财政收支计划，它按照特定的标准将政府未来一段时期内雾霾防治的财政收入与支出进行规划，以便更清楚地反映政府未来一段时期内雾霾防治的财政收支情况[4,5].其主要目标是在经常性、资本性、建设性预算中加强财政对雾霾防治的投资力度。政府采购是指政府部门、事业单位和各种社会组织使用财政资金采购与雾霾防治相关货物、工程和服务的行为。主要目标是通过直接购买的方式，引导有利于与雾霾防治相关的产品和技术的使用，促进雾霾防治相关技术与产品的普及。专项转移支付是指上级政府部门为了某一雾霾防治目的或委托下级部门代为处理的一些与雾霾防治相关的事务性工作而设立的一种专项补助资金[6].主要目标是为了加大对与雾霾防治相关工作的检测、执法、标准等基础性工作的支持力度。财政贴息是指政府有关部门为企业的某一雾霾防治事务而支付全部或部分贷款利息的行为[7,8].目的是通过政策性银行的低息贷款或给予财政贴息，促进雾霾防治工作的顺利开展。财政补贴是指政府部门为了特定的雾霾防治目的，向社会组织或个人提供的与雾霾防治相关的财政性经济补偿[9].主要目标是向购买有利于雾霾防治产品和服务的用户直接给予财政补贴，吸引用户购买有利于雾霾防治相关的产品与服务。科研资助是指国家财政为了探索与雾霾防治相关新产品和新技术等研究工作提供的资金资助，它有利于雾霾防治研究性工作的开展。主要目标是对雾霾防治技术与管理的研究开发给予财政支持与政策优惠，引导雾霾防治技术与管理的发展[10].

4我国雾霾防治财政政策的发展过程

我国雾霾防治财政政策的发展过程可分为萌芽、起步、发展和完善四个阶段，每个阶段都有其主要的政策内容。

4.1雾霾防治财政政策的萌芽阶段

随着社会生产方式的变革和经济生活方式的发展变化，我国财政政策也在不断地发展变化。雾霾防治财政政策萌芽阶段主要政策措施见表2[11].雾霾防治财政政策萌芽阶段（1978-1992年）是指从改革开放之后到20世纪90年代初这段时间。这是我国对传统计划经济旧体制改革的初级阶段，在社会经济的许多方面进行了初步的改革尝试。1978年十一届三中全会实行的改革开放，让我国走上了建设特色社会主义的新道路。此后，我国的经济得到了快速发展，但同时一些环境问题也初露端倪。

雾霾防治财政政策萌芽阶段的政策措施与特点

雾霾防治财政政策萌芽阶段的特点包括：①我国开始意识到大气污染物排放的危害。在这个时期我国主要是以传统化石能源消耗来拉动经济增长，将经济发展作为最主要的目标，这在一定程度上是选择了“先发展，后治理”的发展方式。这种发展方式产生了大量的气体污染物，影响到生态平衡，破坏了大气环境，从这一时期开始我国认识到大气污染物排放的危害性。②开始涉及工业气体排放，实施排污收费制度。在这一阶段我国相对较重视工业“三废”的治理。工业“三废”的排放物不仅是雾霾形成的重要因素，也可能对生态环境造成严重危害。根据国内实际情况，我国在1978年12月31日第一次正式提出排污收费制度，并于同年9月明确用制度规定了下来，随后开展排污收费的试点工作。20世纪80年代已逐步形成了以预防为主，防治结合，谁污染、谁治理，强化环境管理为内容的环境问题“三大政策”,并围绕此内容提出了“新五项制度”.③我国的排污费征收是以超标排污费为主，非超标排污费为辅。1982年和1988年我国分别发布了《征收排污费暂行办法》、《污染源治理专项资金有偿使用暂行办法》，指出在污染特别严重的城市，排污费的收费标准可适当调整，征收了排污费但还未达到排放标准的企业在开征三年后需提高征收额度等措施。

4.2雾霾防治财政政策的起步阶段

我国雾霾防治财政政策起步阶段是1993-2003年，主要政策措施见表3.20世纪90年代，我国经济对传统计划经济体制的改革基本完成。特别是2001年，我国加入了世界贸易组织，环境管理开始面临着全球化发展等一系列新的挑战。在这样大背景下，我国政府的工作重点仍在稳定国内经济形势的出路上，但相对于萌芽阶段在大气环境污染、治理雾霾天气的重视程度已有了很大进步。我国经济政策从适度从紧的财政和货币政策向积极的财政和货币政策转变，在一定程度上为雾霾污染等大气环境问题的防治提供了机遇。雾霾防治财政政策起步阶段的特点是：①我国开始推行科学发展观。科学发展观秉承大力发展循环经济，建设节约型、环境友好型社会的理念。如《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》中提到的用生活垃圾、煤矸石、煤泥发电等这些举措无不体现建设节约型社会的要求。②我国逐渐开始关注机动车尾气的排放问题。1998年我国批准了国家生态建设规划并通知停止生产与销售含铅汽油，采用废气再循环的方式来减少大气污染物的生成，积极研发净化催化剂来控制大气污染。③我国大力鼓励新能源汽车和低污染汽车的使用。21世纪初我国的新能源汽车产业开始兴起，并于2001年将新能源汽车的研究项目列入国家“863”重大科技课题。我国适度减征了低污染排放小汽车的消费税，并对新能源汽车的销售商和消费者予以一定的财政补贴。这个时期的环境政策进入了战略转变阶段，将工业排污费的征收管理提升到了一个新的高度，对工业污染防治实行了“三大转变”,在原有基础上不断完善排污收费制度，出台了诸多相关的条例和办法，并将排污费纳入了财政预算。④加大了环境保护财政资金的投入。如国家环境保护“十五”计划投资7000亿元改善城乡环境（2001年）等政策措施。

雾霾防治财政政策起步阶段的政策措施与特点

4.3雾霾防治财政政策的发展阶段

我国雾霾防治财政政策发展阶段是2004-2012年，其主要政策措施见表4[10].在此阶段，雾霾防治相关政策的调整较明显。从20世纪70年代起步，我国的雾霾防治政策经过三十多年的发展，到21世纪初已较为系统，因此在这一阶段解决环境问题的财政举措也越来越多。自从我国实行具有中国特色的社会主义市场经济以来，城市化和工业化程度也已提到了一个较高的程度。但伴随着经济长期的快速发展，一系列大气环境问题也凸现出来。在这一阶段，我国整体的大气环境受到了较严重的破坏，雾霾天气的频率开始增加，政府为了应对雾霾天气在财政政策方面开始积极采取行动。该阶段的主要特点是：①重点关注大气污染减排工作的实施。在节能减排“十二五”规划的指导下，我国出台了大气污染排放具体工作方案，大气污染减排工作得到了顺利推广。②重点支持可再生能源技术的开发与应用。虽然在20世纪90年代已初步涉及新能源技术的开发，但这一阶段主要仍是以机动车燃料应用为主。我国政府发布了一系列关于可再生能源建筑的政策方案，并对相关资金的合理分配做出了较详细的规定。③促进了循环经济的进一步发展。2007年我国发布了开展循环经济试点工作的通知，2012年出台了《循环经济发展专项资金管理暂行办法》等政策措施，从实践和经济方面为循环经济的发展提供了有力的保障。

雾霾防治财政政策发展阶段的政策措施与特点

4.4雾霾防治财政政策的完善阶段

我国雾霾防治财政政策完善阶段是2013年以后，主要政策措施见表5.随着社会经济的发展和经济的全球化，我国成了世界上少有的经济大国，很多国家都从中国进口如远洋船舶等大量重工业产品。然而这些重工业产品的生产都离不开煤炭等化石能源的消耗，大量化石能源消耗的直接后果就是工业气体排放越来越多，严重污染了大气环境。雾霾的发生频率在近几年一直处于上升的态势。尤其是2013年以来，工业燃煤、机动车尾气、建筑扬尘等这些经济发展的产物都加速了雾霾天气的发生与发展。该阶段的特点是：①我国用于大气污染防治的资金进一步增加，并通过拓宽投资渠道加大了财政政策的调控力度。2014年中央财政就安排了100亿元专项资金用于支持重点区域的大气污染治理，采用“以奖代补”的方式发挥财政政策的激励和导向作用。2015年《中华人民共和国大气污染防治法》明确提出，要加大对秸秆还田、收集所需农业机械的财政补贴力度，采用财政补贴等方式支持企业和各种组织等开展秸秆收集、贮存和运输等服务工作。②将目光聚焦到了机动车尾气的治理上，补贴政策得到进一步完善。不但加大了对新能源汽车的推广力度和提高节能汽车的财政补贴额度，而且对小排量汽车和环保汽车实行政策优惠，加大了对黄标车和老旧汽车的淘汰力度。③我国对天然气等清洁能源实行进口优惠，对可再生能源的发展进行了规划。近几年，我国陆续发布了不少关于调整进口天然气的税收优惠的政策，进一步提高了可再生能源电价的附加征收标准。④强化了排污费的征收。政府严格遵循“谁污染，谁治理”的原则，强力贯彻征收排污费的精神，着重优化征收标准与对象。

雾霾防治财政政策完善阶段的政策措施与特点

4.5完善我国财政政策的几点思考

逐步加大财政政策的调控力度：虽然我国在环境保护方面的财政支持力度不断加大，但仍不能满足现实需求，特别是在雾霾防治方面的财政投入非常有限。一般来说，雾霾污染主要是由机动车尾气、工业排污、建筑扬尘、燃煤取暖等因素造成，要减轻雾霾危害可从这些方面的雾霾防治财政调控力度入手。首先，雾霾防治涉及到多个方面，需要投入大量资金，而财政资金的投入是非常重要的一个部分，通过经济手段来帮助各类组织减少雾霾污染气体的排放是较为有效的方法[12].目前我国在这方面的财政支出远未满足社会经济发展的需求，所以需要进一步提高财政支出在雾霾防治方面的比重，增加财政补贴额度。其次，大量投入财政资金既能维持雾霾防治工作的正常运行，还能鼓励和支持雾霾防治新技术研发，有效提高财政资金的利用效率。财政补贴是加大财政投入的重要方式，能起到立竿见影的效果，因此应在加大雾霾防治财政投入的同时加大财政补贴力度。第三，加大其他财政政策对雾霾防治的支持。财政资金是经济上的保障，其他财政政策则是重要的政策保证。与财政资金相似的是，我国在雾霾防治方面的财政政策不多，仅是在近几年雾霾天气严重威胁下相关的其他财政政策才有所增加。随着人们环保观念的不断更新，法制、政策观念也随之提升，其他财政政策的数量与强度也应增加。第四，仅靠加大财政投入力度来治理雾霾天气的效果有限，因此财政的调控范围要进一步扩大，主要是拓宽财政资金来源、扩大使用对象范围等。只有弄清楚雾霾形成的来源，并在财政政策支持上一视同仁，才能发挥财政的协调作用，更有效地治理雾霾污染[13].

不断强化财政政策与其他政策的协调作用：财政政策具有导向、协调、控制与稳定的功能，在政府规范的行为下并根据我国社会经济具体情况制定的政策才能发挥其功能。但财政政策的制定受到社会生产力水平的制约，是国家整个经济政策的组成部分，与其他政策密切相关。要充分发挥财政政策的促进就业、减轻经济波动、实现经济稳定增长，就必须使财政政策与其他政策相互协调配合。当前我国财政政策面临的主要问题之一正是财政政策与其他政策不协调，这在一定程度上影响了雾霾防治工作的顺利进行。因此，强化财政政策与其他政策的协同作用，才能发挥多赢的效果。首先是发挥经济政策之间的协同作用，它是经济社会平稳发展所不可忽视的。各项经济政策的相互配合，从系统的视角设计政策与政策之间的协作。其次，我国在雾霾防治方面的财政政策与税收政策也不协调，需要经过较长时间来实现良性互动。第三，除税收以外的其他财政政策的协同作用也应进一步加强。只有经济、法律、行政等手段的共同作用才能促进经济快速稳定发展，解决社会问题。雾霾防治不但需要财政政策的支持，而且需要有其他政策的协助，这样才能限制污染物排放，鼓励新技术的研发与应用，对雾霾的防治起到显着成效。

构建多样化的财政政策措施：目前我国在雾霾防治上多是靠政府直接的财政投入，尤其是以现金补贴为主。如在机动车尾气治理上，地方政府按照中央下发的文件建议，开始推广小排量汽车和新能源汽车，对生产新型汽车的厂家、购买新型车的顾客都给予一定的现金补贴或税收优惠，以此鼓励社会公众接受新能源汽车。这种做法在西方发达国家很受欢迎，各级政府大多愿意通过这种经济激励的方式来达到目标。但这种做法也会导致不良现象的产生：部分不良商家有可能向政府申报虚假材料，以套取专项资金和财政补贴。这就要求我们创新财政支持方式，实现财政支持手段多样化。首先，要发挥财政的补贴作用，对降低大气污染的企业给予一定的现金补贴；其次，给予低息贷款的特权，支持他们对新技术的研发；第三，可逐渐采用以奖代补的方式将排污效果与资金奖励挂钩，鼓励发展方式的转变。物价补贴、财政贴息、企业亏损补贴等这些财政资金支持手段只有综合运用，并能做到灵活变通才能有效解决雾霾污染的问题。除了财政资金支持方式上的创新外，还需要从财政支持范围上创新。以往的财政支持多是给消费者优惠，只要购买相应的产品就能给予财政补贴和税收优惠。但雾霾防治需要依靠全体公民的参与，不是单靠部分消费者就能解决的。从雾霾防治财政政策的国际趋势看，企业的研发环节、生产环节和销售环节同样也需要财政支持，并应根据生产者的生产成本提供不同额度的补助[14],可根据实际情况，科学设置财政补贴的环节。此外，通过设立雾霾防治专项资金、工业排污专项资金等财政补贴专项资金也能起到财政激励作用，充分发挥其功能。

持续优化财政资金的监管体系：由于企业或其他经济主体所造成的负外部性问题，如工厂排放的大气污染物、机动车排放的废气等问题，在很大程度上需要依靠国家财政资金来解决。随着财政资金作用的强化，投入力度的加大，财政资金的监管问题也随之凸现出来。政府治理雾霾的周期很长，因此无论是从污染形成的源头还是到现有状况的治理需要投入大量资金，如果没有一种严格的监管体系就会被少数官员挪为私用或擅自扣押，出现贪污腐败现象。为了防止此类现象的发生，优化财政资金的监管体系必不可少。因此，只有全方位多层次地监管财政资金，才能使监管起到应有的作用，使雾霾防治工作顺利进行。此外，惩罚制度也应加以改进。监管制度一方面是监督，另一方面是管理，两者均需要一个强制措施来处理未达到要求的行为，其强制措施就是惩罚。惩罚的目的是为了能最有效地发挥财政资金的作用，提高使用效率，确保财政资金的安全使用。

由于各地经济发展状况不同，雾霾污染严重程度也不同。在工业化、城市化进程较快的城市，如京津冀地区的雾霾状况就较严重，对人们生产生活产生的影响较大，在经济不发达的西部城市雾霾则较轻。发达城市治理雾霾的财政资金较多，政策强度也要相应提高。因此，应当根据不同地区的情况与雾霾污染的严重程度，实行区域差异化的财政政策。雾霾防治是一个长期的工作，需要在纵观全局、了解各地区经济发展状况的基础上，对欠发达地区给予适当支持，按其需要下拨财政资金，发布相应的财政政策，减少地方政府的压力[15].同时，地方政府也要从本地实际出发，科学制定符合雾霾防治的财政政策。

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