00319行政组织理论自考课程章节讲义：第2章第1节

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第二章：行政组织理论研究发展概况

第一节 古典组织理论

一、行政组织理论出现的历史背景

19世纪末20世纪初是西方国家的行政组织理论由混乱、片段的组织思想到独立、系统的组织理论的演变时期，也是公共行政组织理论产生的时代。公共行政组织理论为什么会在这一特定的历史时期产生?

(一)经济环境：工厂经济和资本垄断

1、从农场到工厂的过渡

18世纪末到19世纪初西方各资本主义国家工业革命先后完成，工业生产成为各国新的经济增长点，农业在国家中的比重不断下降。企业组织成为社会经济发展的重要载体，企业管理也自然成为这一时代的主题。如果没有工业革命，没有从农场到工厂的第一次历史性的过渡，就不会有工厂组织的出现，也就不会有所谓“组织问题”以及组织管理理论的要求。

2、从自由资本主义到垄断资本主义(规模经济的时代，规模经济成为新的经济的增长点。)

19世纪70年代以后，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，到20世纪初资本主义发展成为帝国主义即垄断资本主义。在这种条件下，原有的凭经验管理的传统经营方式已成为企业进一步增强竞争能力、提高生产力的主要障碍。企业的劳动高度专业化了，而标准化的生产方法及程序却没有制定，组织管理问题也亟待研究解决。伴随着垄断资本主义的发展，产品的批量生产和大量销售成为各企业所要解决的核心问题，因此需要建立与之相适应的综合性而有层次、有组织的管理结构，组织理论的研究发展就成为企业管理人员所面临的重要课题。

(二)社会环境：从冲突到走向联合(增进组织管理，实现利润高度增长，实现“蛋糕效应”缓解劳资矛盾。)

社会经济的发展以及由此带来的一系列新的情况，使得社会的利益分化更趋明显，社会的贫富差别更趋扩大，因而社会矛盾也就更加激化。特别是资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，工人阶级的劳动条件和生活状况日益恶化，他们所受的剥削日益加重。工人们采取怠工或罢工的形式来反抗资本家的压迫，劳资矛盾激化。资本家为了调和劳资冲突，提出了一些新的组织管理理论和方法，其中很重要的部分就是为了加强劳资之间的联合，追求整个企业经营的高效率，从而实现“双赢”。为了实现这一目标，资本主义社会从资本家到政治理论家，从企业管理者到管理理论家，无不认识到组织和管理理论研究与实践探索的重要性，努力从多向度消除产业工人的对立情绪和行为，减少因冲突或消极抵制所造成的不良后果成为他们思考的主要问题之一。因此，资本主义社会迅猛发展所带来的劳资矛盾也是促进古典组织理论产生的重要社会因素之一。

(三)政治环境：政府职能的扩张

西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别，这种独特性主要表现为其职能权力影响范围的扩张。随着自由资本主义向垄断资本主义的过度，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大到作为社会巨型组织的存在典型范例。政府除了对自身进行有效管理以外，还加大了对社会的经济、政治和文化的管理力度，政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到强化，国家在社会生活中的作用明显地集中体现为行政职能的空前扩张。公共行政管理为适应经济、政治、社会和文化发展的要求，就必须分析、研究并建立起新型的组织结构与体制，使组织管理日益科学化、高效化。正是在这种情况下，西方国家的政府机关不断地把企业组织中先进的组织理论或经验应用到政府管理中来，使企业组织理论一般化，从而奠定了公共行政组织理论研究的政治基础。

(四)理论环境：企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判

1、企业组织理论的研究基础

资本主义生产的发展，生产集中和垄断组织的形成，竞争的加剧和阶级(劳资)对立的尖锐化，迫切要求有一种新的组织管理理论来指导组织管理实践，提高企业管理者的能力和水平。到20世纪初资本主义企业管理积累的实践经验已经相当丰富，为这种管理组织理论的出现提供了可能。亚当·斯密、巴贝奇、麦卡勒姆、普尔等早期管理学家已经对组织管理的思想进行了初步研究，为古典组织管理思想和理论的产生提供了直接的理论前提和经验基础。其中最重要的是亚当•斯密的劳动分工理论。他对组织管理思想的贡献主要是论证了劳动分工和管理专业化的社会意义。他认为，组织劳动分工的效益主要来自：“第一，劳动者的技巧因专业而日进。第二，由一种工作转到另一种工作通常需损失不少时间，有了分工，就可以免除这种损失。第三，许多简化劳动和缩减劳动的机械的发明，使一个人能够做许多人的工作”。

2、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立

政治学理论与管理科学理论的发展，为行政组织理论的产生提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：(1)行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。(2)西方企业组织管理理论也为行政组织理论的产生提供了理论基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。(3)由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学地说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的内容与规律，而且经济组织理论的研究较之行政组织理论的研究，在时间上一般要超前。因此，行政组织的研究借鉴于一般的组织理论，特别是经济组织理论的相关成果，应该说具有某种必然性与合理性。

二、泰罗科学管理中的组织思想

(一)泰罗与科学管理

美国的泰罗(Frederick Taylor，1856-1915)是科学管理的创始人，其基本管理思想体现在他于1911年出版的《科学管理原理》一书中。其重点在于计划、专业化、标准化和提高人的工作效率。科学管理的产生是管理从经验走向科学的标志，也是管理走向现代化的标志。

其主要思想的形成体现在他的三个最有名的试验中，即搬运铁块试验、铁砂和煤炭的铲掘试验及金属切削试验。

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