自考教育管理毕业论文：民国我国教育督导主要内容探究

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民国我国教育督导主要内容探究

摘要：民国时期中国教育在晚清“官督”视导制度的基础上,经过借鉴、吸收与改进,逐步形成了“官督”与“自查”相结合的二元并行制度,这也标志着近代中国视导制度的成熟。在制度运行过程中,问题重重,集中表现在工作重复,分区不分工;人少事多,督导不充分;督学自身能力差,督导方式不合理等方面。在社会舆论的推动下,教育相关部门也针对上述问题做出了相应调整,对我国近代教育的发展具有一定的作用与影响,但整体来看,督导效果并不十分理想,即便如此,其经验和教训今天看来仍有借鉴意义。

关键词：民国时期;视导制度;督导方式;督学;

教育督导的意义为“视察与辅导是也”[1]106,其在民国时期的实践,对中国各级教育的发展具有较大作用,是研究中国近代教育史的重要视角。在当今学术界,对该问题虽有一定程度的关注,但大都局部性较强,或从视导制度角度进行探讨,或探讨河南、山西等地方的督导实践1,鲜有制度与实践相结合的整体性论述,本文试图从该角度对民国时期中国的教育督导进行探析。在占有大量档案、报刊等一手史料的基础上,运用历史学、教育学以及社会学等多学科交叉的研究方法,一方面阐释该时期教育督导实践的问题与调整、成功与失败,以展现民国时期教育督导的整体面貌,并分析其原因,进一步作出客观评价;另一方面,作为教育史的重要组成部分,可从侧面反映出民国社会变迁,以史为鉴,为当今的教育督导提供历史参考。

一、民国时期“官督”与“自查”相结合的视导制度形成

晚清,为适应教育改革的推进,在借鉴国外教育督导经验的基础上,中国“官督”视导制度已具雏形。民国时期,在沿用晚清“官督”视导制度的同时,结合当时教育的实际状况,在该制度中加入了“自查”的成分,进而形成了“官督”与“自查”相结合的视导制度。

(一)晚清“官督”视导制度已具雏形

晚清,“废科举、兴学堂”运动为主要内容的教育改革逐步兴起,为了保证改革的顺利推进,清政府借鉴日本的相关经验,在全国范围内建立起了从中央到地方的“官督”视导制度。

其一,就中央而言,光绪三十二年(1906)清廷颁布《学部官制职守清单》,规定设视学官12人以内,官职为正五品视郎中,“专任巡视京外学务”[2]7,其虽为“中国有视导人员之嚆矢”[3]53,计划性也较强,但由于政治因素的影响,并未真正实行。宣统元年(1909)在上一文件的基础上,又颁布《视学官章程》,分全国为12学区,每区按年派遣视学员一二人进行京外视察,中央教育视导制度方正式建立,但其章程精神并未完全履行。

其二,就地方而言,地方教育视导制度亦始于光绪三十二年(1906),学部向清廷奏陈《各省学务官制折》,建议“提学使以下设省视学六人”,并“承提学使之命令,巡视各府、厅、州、县学务”[4]155;同时,各厅、州、县“于劝学所设县视学一人”[2]7,且“兼充学务总董”[5]282,规定他们必须常驻各厅、州、县城,并“以时巡察各乡村市镇学堂,直到劝诱,力求进步”[6]45。省视学人选“由提学使详请督抚札派”,要求“曾习师范教育或出洋游学,并曾充当学堂管理员或教员”,同时“积有劳绩者”[3]53充任;县视学人选“由提学使札派充任”,具体说来,必须“选本籍绅衿年三十以外,品行端方,曾经出洋游历或曾习师范者”[5]282,这样的选任条件在当时的教育环境下不可谓不高,一定程度上保证了视导的效果。

总体而言,晚清政府初步建立了三级“官督”视导制度,视学官、省视学及县视学虽“位置有大小,权限有广狭”,而且诸多章程之规定并未真正落实,或执行效果时常不尽如人意,但都是为了“巡视学务”,力求“教育之发达”[4]155,156,并起到了一定的教育督导作用,也为民国时期更为完善的视导制度建立奠定了基础,从这个意义上讲是值得肯定的。

(二)民国时期对晚清视导制度的延续与改进

民国肇兴,学部改为教育部,但视导制度“仍沿清末旧制”[2]7。随着教育改革的进一步推进,特别是新学制在全国范围内的逐步推广,晚清“官督”视导制度已不能适应新教育形式的发展,民国教育部自1913年开始调整视导制度,以期承担起“统辖全国学务之责”[7]109。

其一,就中央而言,1913年教育部即颁布《视学规程(十七条)》,仍采取分区视察的办法,分全国为8个视学区域,每区派视学2人,定期或临时视察各该管区域。为进一步明确视学的责任义务、办事方式等直接影响视察效果之因素,又于同年公布《视学处务细则(十九条)》《视学各部办事规程(十二条)》,至此中央一级的视学规章“乃大体具备”[2]7。

随着新式教育的逐步推进,1928年依照教育部组织法第二十、二十二条之规定,结合当时的实际情况,对部级视导制度又作出调整,首先是名称由“视学”改为“督学”,蕴含监督、督促之意,反映了民国政府加紧在全国范围内推行新式教育的迫切愿望;其次是取消分区视导的方式,改为在全国范围内设中央督学4-6人,以“视察及指导全国教育事宜”,同时酌派部员“协同办理”[1]106,权力较之前相对集中,以便于达到“凡各省教育行政,皆应随时周知,以期有所施设”[7]109的效果。

其二,就地方而言,地方教育视导情形一度陷入混乱,各省教育行政机关“制度迭变,或设教育科,或设教育司”,各县“设劝学所,或设第三科,或设教育公所,或设学务委员”,而且各级视学“设置与否、人员多少,亦各不相同”[2]7,甚至在1914年中央颁布的各省区官制中,并未涉及省视学一职。而欲全面推行新式教育,可谓困难重重,所面临的境况是“地方情形远近不一”,而且大量存在“风气否塞之地”“士习浮嚣之区”,急需“极力劝导,以徐俟其开通”,同时“严定范围,以渐防其流弊”[7]109。可见,派员视察“实不容缓”,唯有如此,才能“因时制宜,徐图整顿”[7]109。

各省巡按使当然深知此种情形,相继电询裁留办法,教育部作出“仍留省视学”的决定,并“设置道、县视学,每道至少二人,每县至少一人”[2]7,但在实际运行中,由于道视学“事权不清,视察常生障碍”[2]7,而加以裁撤。1917年颁布《省视学规程》《县视学规程》,规定省视学定4-6人,县视学1-3人,具体数目“以各省县之等级而定”[2]7,标志着地方省县视导制度初步成立。

在之后十余年的运行中,此种视导制度在各省“至为分歧”,所谓“各省县办法、名称及数额,均不能一致”[2]7。于是,1929年教育部颁布《省市督学规程》,进一步明确地方各级督学的设置与权限,即各省教育厅设督学4-8人,各市教育局设督学2-4人,“承主管长官之命,视察及指导各该管区域内教育事业”[1]106;各县教育局设督学1-2人,“负全县视察及指导教育事宜之责”[1]106;各县教育局每学区设教育委员1人,“秉承教育局长,办理本学区内教育事宜”[1]106。至此,地方教育视导制度方正式确立,一直延续至中华人民共和国成立。

另外,民国教育部门也要求被视导者自查,作为视导制度的重要组成部分,要求各县各学区“应试办中心小学,以每学区设立一所为原则,中心小学除普通小学所有职责外,并有各项协助推进本区教育事宜”,各地方教育厅“于各师范区师范学校附属小学内,设初等教育指导员二人至三人,指导各该区域之初等教育”[1]106。同时,认为教育局长或教育厅长“均当抽出一部分时间,去视察各处的教育及予以相当的指导,他们的行政事务,固甚繁杂,欲求有精密的视察和有系统的指导,固甚困难,但规定全盘视导的计划及联络督学或视导员的工作,乃是必要的”[8]23。各校校长“亦有视导的责任”,认为校长的重要职务之一就是“督促、鼓励及指导教师,使其在职务中得有继续的进步”,而且该项工作“应占校长全部办事时间百分之四十”[8]23。对于教师本身来讲,也要求“如他人来视导一样,时常审查自己的教学成绩,以为改进的根据”,并“继续接受训练及努力研究”,力谋“学识与技能的增进”[8]23。

总之,从中央到地方教育视导制度的确立,标志着民国时期“官督”视导制度的形成。“自查”成分的加入,使得由晚清的“官督”单行视导,转而成为“官督”与“自查”相结合的双线并行,可以说民国时期的视导网络更加严密化,有利于视察与辅导功能的充分发挥,一方面“考查其已成事业,诊断其成败原因,而为辅导之根据”;另一方面“辅佐其力有不逮,指导其事所未知,而增进教育之效能”[1]106。

二、民国时期视导制度践行中的教育督导及问题

民国时期形成了“官督”与“自查”相结合的视导制度,其中,中央及省府“所颁规程”以及各县“自制之办事细则”,可谓“差足备用”[9]45,但实际的视导践行“效能之未见显着”[1]107,甚至“考其成效,多不足观”[9]45。究其原因,有制度本身的弊病,亦有督导践行人员的问题。

(一)工作重复,分区不分工

民国时期的视导制度,从“官督”的角度讲,设有部、省、县三级督学,虽其职权范围“有大小之不同”,但“工作都近相似”,比如教育委员在相关法令规定中“固异于督学”,而其实际工作“又非近似于督学而何”[1]106,107,上级督学可在下级督学职权范围内任意巡视,当然一定程度上可监督下级督学之工作,“固足以紧张其服务精神”,但更多的是造成工作的重复,如部督学而视察县区小学“则所异于省督学、县督学、教育委员会者几希”,以此类推,工作重复程度显而易见,直接后果就是督导效率低下,所谓“于整个事业,究有若干效率,则不能无疑”[1]106,107。从民国时期的督导报告可以看出,对于同一机关或学校的督导,上级督学的督导报告往往与下级的有诸多相互抵牾之处,使得机关或学校之工作人员不知应采取何种改进措施,而最终不了了之,督导效果当然不尽如人意。

同时,督学分区督导,各区各项相关教育事宜,诸如行政、设施、教学、管理、学生成绩考核以及扩充事业,均由一人去负责,且“无一不加以视导”,时人认为这是当时督导制度“最大的缺点”[10]149。毕竟督学不是万能的,“安能无事不做及无事不成”[8]20,在个人能力有限的情况下,不可能在各个方面都有正确的批评和有效的指导。这样就会出现凭借督学的特殊身份进行瞎指挥的现象,不仅不能发现并解决问题,反而违背了“真诚指导,公平纠正”的原则,原有的教育秩序被打破,起不到督导作用。

(二)人少事多,督导不充分

部、省督学“辖境过大”,而且分赴各处视察的时间太短,次数太少,其督导“自难求其普遍”[1]107,其结果即是各项工作“仅能视察其大概”[8]20,更不用说详细指导了,因此其督导效能“未见显着”[1]107实由“视导之范围太大,不能专一之所致”[10]150。初等教育指导员“每学期指导五六县”,只能“短促停留”,“速来速去,宛如秋燕”[11]174,即使如此,所能指导之学校也“为数有限”[1]107。县督学辖境虽相对较小,但每县仅设督学一二人,面对“一县有二三百校”[1]107的实际状况,即使其“终日赴乡巡视”[12]100,也不过“每学期周历各教育机关一次”[1]107,必然会造成“视察未到,指导未周”[12]100的结果,因此“仅雇用少数视导人员……则不过伴食而已”[13]97,负责视察河南的教育部督学戴夏、周邦道就在视察报告中指出:“县督学人数过少,视察未能普遍,是当前存在的问题。”[14]34

在督学人数少、督导对象多的情况,一机关或学校被督导次数之多寡“恒以交通便利与否为转移”,交通便利者“县督学、教育委员、初教指导员莫不先后视导”,甚至“更得省督学之莅临”,而穷乡僻壤“固不能求省督学之必至”,教委“亦仅一二至耳”[1]107。这必然导致教育事业的畸形发展,人才、经济事业“集中都市”,偏僻农村“无人顾问”,对全民教育推广的影响“当属至巨”[1]107。

(三)督学自身能力及督导方式存在问题

督学的聘任资质虽在相关法令中有规定,但在实际委聘过程中,教育行政当局“往往为安插人员起见,鲜肯特为改进教学着想”,所聘督学大多没有专门的学识及教学经验,如河南省的实际状况就是“县视学之学识与能力多属浅薄”[15]154,其他省份也都大体相类,于是时人发出了“我国现有的督学能负起这种责任者究有几人”[8]20的疑问,依靠他们去指导地方教育并取得良好结果,是十分困难的。因此当时的教育专家把过去之督导“不见良好成绩”归因于负视导责任者“缺乏专门之训练与经验”[10]150。

督学督导教育机关本应“铁面铜头,一秉大公,毫无顾忌”,但实际“情面之羁缚,戚友之包围,环境之支配,在在影响视导人员之工作进行”[10]148,使得他们的督导方式“不是警察式、间谍式,便像亲友宾朋”[11]174。警察间谍式的督导,督学大都以官吏自居,或“具门阀之见”,或“存好恶之嫌”[10]148,督导过程中“党派纷争无地无之,入主出奴事所必见”[10]149的现象相当严重,他们不是威风凛凛,盛气凌人,便是阴险叵测,冷嘲热讽,甚至有的督学专事吹毛求疵,这样往往使被督导者不敢触碰实际问题,只是曲意逢迎,其结果就是督学只能得到一些浮光掠影的记载以供报告;亲友宾朋式的督导,督学对地方教育人员或为朋友,或为亲戚,酒肉酬酢之中彼此作无谓之恭维,督导之地转而成为应酬之所,在此种情况下“又焉能逃上述种种而直言之”[10]149。有的督学长期固定在某地区视察,就会“因熟悉过甚,遂致瞻徇情面,所作视察报告,未能代表真相者,在所不免”[16]369,这样的督导仅能达到“卸责而已”[17]6的效果。

另外,民国时期教育督导效果不佳,还与被督导者有关。有的被视导机关或学校对于督学提出的意见和改进措施,往往“藉词推诿,不切实遵办”,即使督学切中弊病,也“殊难发挥视导之效率”[18]115。特别是在被督导过程中受到惩处的教育机关、学校或人员,更是如此,甚至有的迁怒于督导人员,捏造事实或浮言,而“意图诬陷或阻挠”[18]115,督导效果自然会大打折扣。

三、民国时期对教育督导存在问题的调整

上述教育督导方面的弊病,引起了社会舆论的广泛关注,时人特别是教育从业者纷纷通过发表文章等方式,阐释自己的认识与观点,对政府制定相关调整与改进政策起到了资鉴作用。据此,教育相关部门也在消除弊病方面做出了较大努力,一定程度上保证了教育督导的顺利推行。

其一,实行分工督导。针对分区不分工督导方式大大影响督导实效的弊病,社会各界形成了“非实行分工视导不可”[10]150的统一意见,并建议做到彻底分工,即教育督导要“分工、分科、分级、分阶段、分期、分区”[11]174进行,只有如此,才能“免除偏狭之见解,以取得相当联络,求各科之平均进展”[10]150,也才“可得视导之实效”[11]174。教育相关部门及时作出调整,并制定了具体改进措施,规定学校行政“概由学校行政专家负责视导”,社会教育“由社会教育专家视导”,各科教学“即由精于各种教学者视导,或分学科由各视导员分别视导”[10]150。同时要求各级督学在“开诚布公,切实指导,共同研究”的原则下,事前多做准备,并“确定方针与目标,公布视导计划,检验标准”[11]174。

其二,提高督学之遴选标准,加强已选督学之培训。督学是教育督导制度的实际践行者,因此欲求督导效率之增加“必赖人选之适当”[1]107。换句话说,民国时期督导效能“多不足观”,主要是由于“人力有未尽也”[9]45。因此,在教育督导制度“差足备用”的情况下,必须重视督学的遴选与培养,所谓“徒法不能以自行,又曰有治人,无治法,主持得人,自能立法,主持非人,虽有良法美意,徒为具文”[9]45,制度执行者与制度本身的关系显而易见。

在督学遴选时“必须审慎”[11]174,把规章制度与人才品性结合在一起进行考察,才能得到合格的视导人员,若“徒重法定资格,而忽视其才能品性”,那么“欲视导收良好成绩,不可得也”[9]45。当然,督导人员必须“视而且导,方足完成其使命”[1]106,这也对其本身素质提出了更高的要求。同时,也要注重已选督学的培养,因为才能品性诸端“得诸天赋者少,得诸磨炼者多”,要做一个标准的督导人员,必须“努力修养”“果能振奋精神,勤加研究”[9]45。在督导实践中,要具有“热诚之态度,公平之观念”,“不可作侦探式之视察,不可作官僚式之指导”[10]149。

于是,教育部制定了督导人员标准,即“要有纯正高尚的人格,强健活泼的体魄,丰富的学识,清新的思想,忠诚的心性,毋偏私,毋党同,毋过逊,毋过刻,能改变教师之精神与兴味,鼓励教师之热忱与毅力,明了教育原理与方法,熟悉教育法令,了解教育思潮”[11]174,地方各级教育部门可根据自身实际情况,酌情制定标准。各省纷纷执行,如河南省教育厅专门成立了全省县视学讲习所,并制定《河南全省县视学讲习所简章》,规定:“讲习期满试验及格后,由教育厅依次按县分别委任”,“凡未经此次讲习及格之各员,除由厅署认可或别有规定外,嗣后均不得充任县视学”[19]104,105。其他各省亦有类似之举。

在已选督学的培养方面,除了要求他们自身加强修为外,适时进行培训和再次考核,不合格者剥夺其督学之职,如在河南省强调县视学“负有全县教育督促及指导之责任,不特办事当有精神,更须于教育素有研究方可居领导地位”,应“由厅严加考试,择优选派,以免除情面及势力之纷争”[15]154。有的省份甚至组织督学到国外学习考察,以增强其督导能力,如辽宁省组织参观团游历日本、欧美等国家的主要城市,学习督导经验。[20]37

结语

民国时期,教育督导得到中国教育部门的足够重视,视导制度随着时代变化而逐步演进,“官督”与“自查”的二元并行路径,较晚清的“官督”单行制已有相当大的进步;督导方式、督学甄选也能适时调整,其间,社会舆论的推动作用不可忽视,一定程度上也反映了时人对新式教育的关注与向往。

民国时期教育督导中的“督”即视察,是指“对于教育事业作精密的观察,藉以明了实施的状况和程度”;“导”即指导,是指“根据视察的结果,加以严密的考量,详确的判断,给被视导者以积极的同情的领导和辅助”[17]4,由于“视察为指导而发,指导因视察而生”,二者“互相关系互为因果”,因此“督”和“导”两者不能有所偏废。民国时期,在“督”和“导”的“平流并进,相辅而行”[17]5的共同作用下,教育督导为我国近代教育的发展做出了一定的贡献,主要体现在两个方面:

一是有利于改善教师队伍。由于民国教师队伍的学问与经验“至为不齐”,有的学验丰富,并肯努力研究;有的墨守旧法,一成不变;有的初出茅庐,毫无实际经验;有的未受适当训练而学验“亦不甚优良”[17]5。民国教育督导制度的实行,使得各级学校的教师适时得到他们的督促与指导,对于学验丰富的教师“较前更加丰富”,避免了其“不能自知其优良之处,而为惰性所囿而习于故常”[17]5;平庸或低劣的教师“亦能渐渐改善”,以防“因乏人加以纠正或指导,自亦每况愈下”[17]5。

二是有利于改善教育质量。民国时期的教育督导可以说涉及到教育的各个层级,即“不论大学、中学、小学及社会教育”[17]5;而且涉及到教育的各个领域,包括行政设施、教学、教材、训育等诸多方面。通过督导人员的监督与指导,可以发现各级教育的缺陷,并督促其及时加以改进,这必然会改善教育质量,进而“有裨益于社会国家”[17]5。

但纵观整个民国时期,中国的教育督导并不十分成功,在该时期的相关文献中,总是能看到“效能未见显着”、督导“不见良好成绩”等字眼,当然,造成此种情况除督导体系本身的问题外,转型期社会环境的复杂、外国侵略势力的影响也是其重要原因,因此,对民国时期教育督导进行探析,有利于从不同角度审视中国教育的近代化,抑或是社会的变迁。

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[19]齐红深,徐冶中.教育督导纲鉴[M].沈阳:辽宁大学出版社,1989.

[20]安东县志·卷三·政治志[M].关定保,等,修.于云峰,等,纂.1931(铅印本).

注释：

1参见:汪婉.晚清直隶的查学和视学制度---兼与日本比较[J].近代史研究,2010(4);李青风.近代山西教育督导制度正规化的历史进程[J].教育理论与实践,2018(11);杨光辉.近代河南教育督导制度演变与效能评述[J].河南大学学报,2015(2)。

聂宏凯,贾小壮.民国时期中国教育督导制度探析[J].长白学刊,2019(02):139-144.

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