自考00319行政组织理论课程讲义（8）

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第六章行政组织类型

现代行政组织可以说是各类形式机构的复合体。这些类型是从不同角度和标准来划分的。只所以从不同角度和标准来区分行政组织的差别，目的在于使我们更准确地去认识行政组织的各自特点，把握其职能，充分发挥其在公共行政实践中的职能作用。

第一节：统率机关与被统率机关

以公共行政职权性质和大小为标准可以把行政组织分为统率机关和被统率机关。

1、统率机关。也称首脑机关。它是指具有决策、组织、指挥、协调和监控权力的公共行政机关。它是各级行政机关的指挥和决策中枢，在整体公共行政机关中发挥最终的统率和领导作用。行政首长是统率机关的代表。

行政统率机关依据领导权力行使方式不同，可分为首长制、委员会制和混合制体制类型。如前所述，首长制统率机关和委员会制统率机关在不同国家分别都有相应的表现形态。中国最初常用的是委员会制，而后逐渐过渡到目前的行政首长负责制。行政首长负责制不同于一般的单一首长制的领导体制，而是兼备合议制（委员会制）的首长制，主要特点类似于混合制体制。

无论何种类型的统率机关，其主要职责是：（1）公共政策制定（2）确定行政计划方案；（3）组织指挥；（4）选人用人；（5）编制财政预算；（6）相应的行政责任。

2、被统率机关。它是指在行政首长的统一领导下具体执行统率机关所制定的决策与命令，落实各种公共行政任务的机关。其根本特征是执行性和辅助性，因此从某种意义说行政组织中除了统率机关以外的一切行政机关皆属被统率机关，它是行政组织体系中规模最大的部分，根据业务内容、工作性质或管理流程不同可以将其分为诸多种类。

其主要职责包括：（1）执行首脑机关决策和命令；（2）做好组织实施的各项准备；（3）执行中承担沟通、协调与授权工作；（4）协助首长处理好本机关日常事务；（5）负责行政执行的信息反馈。

第二节：中央行政机关与地方行政机关

这是以行政组织的行政管理区域和行政层级为标准进行的划分。这种划分主要解决行政组织的地域管辖范围以及行政职权的定位问题，说明行政组织之间的权责分配关系，各类行政机关或机构产生和变化的方式。

1、中央行政机关。习惯上讲也就是中央政府。它是指一个国家拥有的公共行政权最大、管辖范围涉及全国的行政机关。它代表国家行使行政权，执行全国性公务，是一个国家的最高行政机关，从法律上讲也是最高权力机关的执行机关。其产生和地位的确定要以国家宪法和组织法为依据，其变革直接涉及一个国家行政体制的某些变化。

中央政府的主要职责是：（1）依据宪法、法律制订行政法规，发布决定与命令；（2）负责确定国家行政管理的总体规划或计划；（3）全面领导或指导各行政部门及各级地方政府机关的工作；（4）规定中央与地方行政组织之间的取权划分与调整；（5）审查行政编制、人员任免、奖惩等的原则；（6）管理和监督全国范围内的政治、经济、文化、国防、外交、民政、安全等各项重大事务；（7）改变或撤销各行政部门及地方行政机关不适当的命令、决定等。

2、地方行政机关。它是指管辖权限范围仅涉及某一特定行政区域的行政机关。地方行政机关有不同的行政层级，不同层级的行政组织其活动的地域范围也各有差别。地域性其首要特征。另外，无论是集权制还是分权制国家，各级地方行政组织都受到中央政府一定程度的限制，受控性也是其显著特征。

笼统地讲，各级地方政府的主要职权包括：（1）负责辖区内政治、经济、文化和社会事务管理；（2）拥有辖区内依法发布决定和命令的权力；（3）执行上级政府交办的有关任务；（4）变更和撤销下级行政机关的决定与命令。

第三节：职能机关与辅助机关

这是依据公共行政职能特点对被统率机关类型的具体划分。如前所述，被统率机关从业务内容、工作性质和管理流程等角度可以划分出不同的组织类型，其中从工作性质或职能性质上看，可以把被统率机关分为职能机关和辅助机关。这种划分在于明确行政组织管理任务的目标方向。

1、职能机关。也成为业务机关。它是指直接担负整个行政组织的目标和任务，发挥政府政治、经济、文化及各项社会职能的行政机关。这类机关的基本特征是直接承担独立的行政管理事务，是行政组织结构中具有相对相对独立管理权限的工作部门，它有明确而独立的责任目标。因此，它是政府组织系统中数量最多、拥有较多直接行政管理权限的机构类型。这种类型行政机关的主要职责是：（1）负责计划的具体实施方案的落实；（2）执行各项行政管理任务；（3）通过具体组织落实保证各项行政指标的实现；（4）负责具体规范并实施本行业行政管理的各项标准；（5）负责各类具体的专项行政管理工作；（6）承担相应的行政责任。

2、辅助机关。它是指活动内容直接为行政首长、统率机关和业务机关提供服务保障，从而间接地为实现整个行政组织目标创造有利条件的行政机关。在种类机关中，最主要的是办公部门、信息服务部门或研究部门。其基本特征是综合性、服务性和繁杂性，即为行政首长及其领导的决策中枢机关和职能部门提供全面服务，所涉及到的工作范围极其广泛，事务相当复杂。就其职权责任而言主要以服务为导向，包括：（1）发挥参谋助手作用，当好服务员；（2）做好必要的信息沟通工作；（3）协调领导机关与业务机关、各业务机关之间的关系。

第四节：决策、执行、咨询、信息和监督机关

这是主要以行政管理流程为标准进行的分类。这种划分主要解决各类行政组织在行政管理过程中所处的地位以及这些行政组织之间的系统关系，从而更为明确地界定其各自的职能目标。

1、决策机关。它是指在行政管理活动中拥有作出决定、制定规则和发布命令权力的行政机关。如各级政府机关。决策机关是行政组织系统的统率机关，理论上讲，一个行政组织只能有一个决策中心，以保持政令统一。但是，实际上，在公共行政管理中，决策机关的界定也具有相对的意义，在不同行政层级上决策机关的地位并非完全相同，即某一级行政机关对上一级政府机关而言它不具有决策性质，而对下级行政机关来说它又必须承担决策的职能。正是从这个意义上西蒙才说“管理就是决策”。

2、执行机关。它是指对决策机关所作出的指示、决定、命令、决议等加以贯彻和实施的行政机关。由于决策与执行在行政组织层级结构中的相对性，执行机关也是一个相对概念。执行机关在执行决策中枢指令时，对其方式的选择也需作出决定，也就是说执行也有决策，这种决策是执行性决策。执行机关是行政管理活动中承担经常性活动的机关，是决策落实过程的体现，其结构体制合理程度、方式选择是否恰当、人员素质如何等直接影响决策效果。因此，执行机关的执行过程也就是检验决策正确与否的主要标准。

3、咨询机关。亦即参谋机关。它是指为决策机关提供意见和建议，主要由专家、学者或有实际经验的行政人员组成的行政机关。这类组织在不同体制类型的行政组织系统中所表现的构建方式、作用程度等各有不同。发达资本主义国家更多以半官方或民间咨询机构为主体来承担公共行政咨询任务，政府系统中则以聘任“顾问”的形式灵活地发挥参谋咨询作用；而社会中介组织体系不太健全的国家就主要以官方咨询机关的设立为形式来完成公共行政咨询职能。

4、信息机关。主要是指专门从事信息收集、加工、储存与传播的行政机关。如信息中心、统计部门等。信息社会离不开信息，信息沟通是否顺畅，信息收集是否准确全面，信息加工处理是否科学快捷，信息储存是否合理方便，直接影响整个行政组织管效率。因此，是否拥有一个权威性的、健全配套的信息管理系统，就成为现代行政组织否完善的一个硬指标。

5、监督机关。它是指负责对整个行政机关及其工作人员、非政府公共组织、企业组织及公民遵纪守法情况、政策决策执行情况等进行监察、督导、检查工作的行政机关。如监察、审计、工商、物价等部门。行政监督机关可分为一般性监督机关和专门性监督机关。在现代公共行政管理中，监督体系越来越处于极其重要的地位，它能够防止管理中各种错误和弊端的出现，减少损失，保证整个管理顺畅发展。

此外，人们还对行政组织机构的类型进行其他标准的分类，如从业务内容的专门程度把被统率机关分为综合管理机关和专门管理机关；从行政机构设置的时间标准把它分为常设机构和临时机构；从组织行政隶属关系的特性出发把它分为派出机构、分支机构等。总之，行政组织机构类型是多样化的，不管作何划分，其目的都是为了更准确地把握组织职能和目标选择的方向，以便充分发挥其公共管理作用。

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