自考00319行政组织理论课程讲义（1）

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第一章：行政组织的概述

第一节：行政组织

一、行政组织的概念

（一）组织概念及特征

（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。

（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如《辽史·食货志》说：“国人树桑麻，习组织。”

总的说来：概括起来有以下几种：

1、(结构论)：组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。(它包含三层意思)

(1)组织必须具有目标(2)没有分工与合作也不能称其为组织

(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。

2、(行为论)组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。

3、(系统论)组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。

4、（管理论）从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。它主要完成以下工作：组织设计；人员配备；开动组织；监视组织运行。

★我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体；有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。

组织的特征：

——有共同的目标或利益；——两人以上的人组成；——内部进行分工协作；——有运行规则；——需要管理。

（二）公共组织概念

在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。

公共组织：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。

（三）行政组织

行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。

二、行政组织的构成、特点与功能

（一）行政组织的基本构成要素

1、物质要素

（1）人员。人员是行政组织的主体、核心。

（2）经费。决定了其组织性质。

（3）物质设备。

2、精神要素

（1）目标。他从本质上反映了组织的基本功能。

（2）权责结构。权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。

（3）人际关系。人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。

（二）行政组织的特点

一般特点：

１、静态的组织结构，行政组织是一个完整的尸体，它是由按照职能分工、权力指挥关系、责权归属、程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。

2、动态的组织过程。从动态的角度讲，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内在联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。

3、生态的组织环境。从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。

4、心态的组织意识。行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。

特殊特点

从社会管理角度来看，行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型；从国家统治的角度来看，他又是统治阶级利益的代表者，是国家意志的直接体现者和施行者。因而，行政组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。

1、阶级性2、社会性3、权威性4、法制性5、系统性6、主动性，不再成为“守夜警察”

（三）公共组织在行政管理中的作用

1、行政组织是行政管理的主体

2、行政组织是行政管理的载体

3、行政组织构件的合理与否影响管理的效益和人员的积极性

4、行政组织实现了一加一大于等于二的功能-整合功能

第二节行政组织理论研究方法及意义

一、行政组织理论研究概况

（一）西方行政组织理论研究概况

1、组织理论的提出：“组织理论”在学术上第一次得到确认应该是1937年。这一年由美国管理学家卢瑟·古利克和英国管理学家林德尔·厄威克（Lyndall Urwick）合编了一本文集《行政科学论文集》（Papers on the Science of Administration），其中由古利克撰写的名为“Notes on the Theory of Organization”（组织理论的观点或概述）的文章被认为是“组织理论”的首次命名。在这篇文章中，古利克对组织理论主要应该研究的问题进行了初步设计，这就是劳动（工作）分工与人员群体协作的组织结构问题，解决工作分工与协调问题是组织的基础，也是组织的本质。他又进而提出了著名的“POSTCORB”（Planning－计划、Organizing－组织、Staffing－人事、Directing－指挥、Co-ordinating－协调、Reporting－报告、Budgeting－预算）作为组织及其活动的基本构成部分的重要性。

2、行政组织理论研究进程

（1）行政组织理论的形成――古典组织理论的贡献（19世纪末――20世纪30年代）

泰罗（Frederick Taylor，1856－1915）、法约尔（1841－1925）和韦伯（1864－1920）分别从工商企业组织管理、一般（行政）组织管理和行政官僚制组织阐释组织职能、结构、体制以及管理方式等一系列基本问题，尤其是韦伯对官僚制组织的合法性基础及其现实运作原则的理性描述和逻辑论证，实际上标志着公共行政组织理论的第一个完整形态的出现，也就意味着公共行政组织理论的正式形成。

（2）行政组织理论研究范式的转变――从“霍桑试验”到组织协作系统（20世纪30年代――40年代中期）

“霍桑试验”（Hawthorne Experiments or Hawthorne Studies）如梅奥等的《工业文明的人的问题》1933、《工业文明的社会问题》1938），形成了所谓人际关系组织理论,一种以“社会人”假设代替“经济人”命题，强调非正式组织及其“士气”等问题研究的价值的趋向，可以说直接提出了对古典组织理论的挑战，促使组织研究的理论范式发生了转变。

组织理论研究范式转变任务的完成应该主要归功于两位重要的组织管理学家：切斯特·巴纳德（Chester I.Barnard，1886－1961）和赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon，1916－2001）。

（3）行为科学公共行政组织理论――关于组织需要、动机和激励的研究（20世纪40年代中期――60年代）

从“霍桑试验”到组织协作系统观念的确立无疑是一场规模宏大的组织管理理论革命历史转折的重要过渡阶段，随后开始的行为科学理论对公共行政组织问题的更为“人本化”研究，真正把组织管理研究的理论旨趣带到了一个纷繁复杂的多向度“丛林”时代。尽管“管理理论丛林”拥有众多的理论流派，[1]

如果说巴纳德和西蒙的组织理论研究还只是具有人本主义倾向的话，那么，此时行为科学的组织研究则直接深入到组织中人的需要、动机、期望、情感、激励和价值观的层面，是从最为直观地关注人的心理与行为的方方面面来透视和把握组织存在与发展的价值意义，追诉公共行政组织关注人文情怀并为人的真实存在的内在旨趣的现实化设计出符合理性精神的结构关系及其运行机制。亚伯拉罕·马斯洛（Abraham H.Maslow，1908－1970）的需要层次组织理论（《动机与人格》1954）和激励理论（《人的激励理论》1943），道格拉斯·麦格雷戈（Douglas M.McGregor，1906－1964）的X理论和Y理论（《企业的人性方面》1957），弗雷德里克·赫兹伯格（Frederick Herzberg）的“双因素”理论（《工作的激励因素》，《工作与人性》1959），阿吉里斯（Chris Argyris）的组织学习理论（《人性与行为》1957，《理解组织行为》1960，《个人与组织的结合》1964），

（4）系统权变公共行政组织理论――整体系统组织观念的确立（20世纪60年代――70年代末）

组织管理的系统理论的理论基础来源于最早由奥地利生物学家路德维根·柏塔朗菲（Ludwigon Bertalanfy）于1947年提出的“一般系统理论”（General System Theory），也得到“控制论”（Cybernetics，Norbert Wiener，1948）和“信息论”（Informatics，C.E.Shannon,1949）的有力支持或启发。大约在20世纪50年代末，一般系统理论引起组织管理学家的重视，并把它引入到组织管理理论研究中来，

卡斯特和罗森茨韦克（F.E.Kast＆J.E.Rosenzweig）的组织系统权变理论（《组织与管理――系统方法与权变方法》1970），

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[1]Harold Koontz：Management theory of jungle，Academy of Management Journal 1961，3（4）；The management theory of jungle resived，Academy of Management Journal 1980，5（2）。在第一篇论文中他认为有六大理论流派：管理过程学派、经验或案例学派、人际行为学派、社会系统学派、决策理论学派和数量学派；在第二篇文章中，他认为已经增加到11个学派。

（5）公共行政组织文化理论――比较组织理论研究的成就（20世纪80年代初――90年代）

1981年出版的三部著作可以说意味着组织文化理论的产生，这就是《Z理论》（美国日裔学者威廉·大内著，William G.Ouchi）、《日本的管理艺术》（理查德·巴斯克和安东尼·艾索斯著，R.Pascale＆A.Athos）和《公司文化》（也译成《企业文化――企业生存的习俗与礼仪》，泰伦斯·迪尔和艾伦·肯尼迪著，T.Dill＆A.Kennedy）。他们从20世纪70年代开始重视日本的管理实践问题，从比较管理的角度探讨日本管理的经验、模式及其文化特征。大内提出了“A型组织”（American Organization）和“J型组织”（Japanese Organization）的概念并对其进行了比较，在此基础上倡导“Z型组织”模式建构的意义。[1]巴斯克和艾索斯提出了著名的“7S结构”和“杰出公司”的概念，并对美国企业组织与日本企业组织之间的差别进行了比较细致的对照，鼓吹向日本学习组织管理经验。[2]而迪尔和肯尼迪则提出了组织的“强文化”概念，突出了文化建设对企业组织存在发展的特殊意义。与上述三本著作一起构成美国管理“四重奏”的《追求卓越》（托马斯·彼得斯和罗伯特·沃特漫著，Thomas Peters＆Robert H.Waterman，1982）掀起了世界规模的管理文化研究的狂潮，其提出的组织“卓越文化”理论框架也成为人们在理论上和实践中进行探索的指南。[3]此后关于组织文化的理论研究就逐渐形成了一股强大的发展势头，埃德加·沙因（Edgar Schein）的组织文化模型理论（《组织文化和组织领导》1985），赖斯·路易斯（Meryl Reis Louis）的组织文化渊源理论（《作为文化生成环境的组织》1983，《组织符号论》1983），林达·斯默西奇（Linda Smircich）的组织共有意义理论（《作为共有意义的组织》1983，《组织符号论》1983）等，都从不同的层面对组织管理进行了文化维度的阐释。

（6）行政组织学习理论――“学习型组织”及其综合影响（20世纪90年代以来）

“学习型组织”（Learning Organizations）的最初构想源自于杰伊·佛瑞斯特（Jay Forrester）的系统动力学（system dynamics）理论。作为佛睿斯特的弟子，彼得·圣吉（Peter M.Senge，1947－）也明确地感悟到解决公共行政组织复杂性问题的极端重要性，并精心总结出解决组织复杂性的“修炼”法宝。他说：“我已有如下的深切体认：人类目前所面临的大多数问题，是因为无法处理周遭日益复杂的系统所致”，而解决这些问题的途径“必须要经由真正的学习”，才能“发展自己和组织的能力”。[4]彼得·圣吉通过大量的实践考察和成功的案例分析，于1990年出版了“学习型组织理论”的开山之作《第五项修炼――学习型组织的艺术和实务》（The Fifth Discipline）。该书介绍了如何创造“学习型组织”的五项修炼，通过一套修炼方法提供组织（企业）整体运作的“群体智力”，以全面提高企业组织的竞争力。于是，在西方世界乃至全球便引发了一场“学习型组织理论”的研究热潮和大规模的组织变革运动。1994年和1999年，圣吉又分别发表了《第五项修炼――创建学习型组织的战略和方法》（实践篇）和《变革之舞――学习型组织持续发展面临的挑战》（合著者是：夏洛特·罗伯茨Charlotte Roberts、理查德·罗斯Richard B.Ross、布赖恩·史密斯Beyan J.Smith、阿特·克雷纳Art Kleiner等），对组织学习又进行了更为系统的理论阐释，也促使学习型组织理论的影响具有了全球性意义。

型”组织理论（Virtual Organization）、群体生态学理论（Population Ecology Theory）、组织再造工程（Business Process Reengineering）、无边疆的世界（Borderless World）、制度化理论（Institutional Perspective Theory）等――使公共行政组织理论具有了全球化情景并体现出完型化与精细化有机融合的趋势，这为公共行政组织理论研究向纵深发展做了铺垫。

（二）我国行政组织理论研究概况

1、指挥统一的管理原则

传统的中国社会是以大一统的观念和实践为主体的专制型结构形态，其推崇的公共行政体制也是以组织的领导指挥统一为原则的。当然，中国传统思想关于指挥统一组织原则的理论阐述与其实践相比是零碎而又宏观的，政治与组织管理实践的广泛运用说明坚持这一原则的观念已牢固地凝聚在中国传统文化的深处，成为古代中国社会生活理所当然的标志，也是漫长的中国古代社会始终以统一的专制管理体制为主线的一个深刻的思想根源。

2、层级节制的组织制度

与统一专制的政治统治格局相一致，古代中国社会也是以层级节制的组织制度来完成政治和公共行政管理任务的，这种组织体制和制度实际上成为一统格局的政治统治得以实现的保证条件。

3、粗略的组织分工思想

人类历史发展的进程实则也是社会分工的逐渐细化过程。对于这种分工的认识，中国古代思想家虽说不如西方学者那样明了，但也形成了粗略的认识。中国古代思想家关心的主要是政治统治的稳定性问题，其分工思想不是为了说明有效管理的价值，而主要在于让人们明确社会等差的天然性以自觉接受官僚政治的等级统治格局，为王权专制提供合法性的理论依据。

4、规范的组织人事制度

中国古代文明在很多方面都取得了令人瞩目的成就，其中比较完备的人事行政制度尤其是行政官员的选任制度就是一个突出的标志。

5、丰富的组织管理方法

中国古代的管理思想也包涵着内容丰富的组织管理方法的智慧。这些方法有宏观的和微观的，有战略性的和策略性的，有组织原则上的也有各种具体的用人处事的技巧。

二、行政组织理论的研究方法

组织理论发展过程中的方法论选择：实证理性（事实与价值判断）20世纪初——心理学20世纪30年代——丛林40到60年代——经济学70到90年代——文化90年代以后

公共行政组织理论研究方法的演变或扩张表明的是理论研究范式的变化。“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里、何者应该排除在外的标准，都源于理论范式。”

范式（paradigm）一词本源于工程学，主要指解决工程问题中的技术设计，是一种认识问题和解决问题的方法。

最早对其概括的是美国哲学家、科学史家托马斯·库恩（Thomas Kuhn），他在1962年发表的《科学革命的结构》一书中认为，范式是“一个时代提供给社会参与的、在典型问题及解决方法方面被普遍认识的科学成就”。“科学变化即从一种范式变为另一种范式是一种神秘的转变，这种转变不受、也不可能受理性规则的支配，是完全属于发现的（社会）心

理学范围内的。”[1]换句话说，研究范式（research paradigm）的转变是科学理论发展进步的一个必然过程，其存在着内在的规定性，而并非完全依赖人的理性设计。

范式研究的类型：就管理理论研究的基本范式而言，人们存在着不同角度的理论概括。吉布森·布莱尔和盖雷斯·摩根（Gibson Burrell＆Gareth Morgan）把它概括为四种范式：（1）职能主义范式（functionalist paradigm）；（2）诠释型范式（interpretive paradigm）；（3）人道主义范式（humanist paradigm）；（4）结构主义范式（structuralist paradigm）。[2]，

结构主义范式可以说是管理理论研究的一种最为主要的方法。它是以客观的、规范的和概括性为特征以获取知识的方法，目的在于界定管理的理性方向和目标，即设计“应然”（ought to）问题，突出整体性和普遍性概括的重要性。具体的常用方法包括归纳法（Inductive Approach）、演绎法（Deductive Approach）、系统法（Systematic Approach）和常态法（Meso Approach即二元法――一种后现代主义方法）。

职能主义范式是20世纪60年代出现的管理学研究范式，也称为实证主义范式（positivist perspective paradigm）。它是一种以直接观测、考察和主体验证为主要依据的理论研究方法。它主要包括证实法（Positivist Approach）和证伪法（Falsificationist Approach 80年代形成）。

诠释型范式是20世纪70年代以来出现的管理理论研究范式，也被称为“后实证主义”（post－positivism）研究方法。它主要运用直觉判断和个人洞察力来获取知识，以个人主观经验为依据的研究方法。主要方法有经验法或案例法（Cases Approach）、权变法（Contingency Approach）、社会学法（Socielogical Approach）、经济学法（Economic Approach）等。

人道（人本）主义范式主要以研究管理中的人的行为及其规范为特征，体现出人本精神与价值，强调管理本质符合人性要求，因此，它主要是一种行为科学或行为主义的方法，也是实践运用比较早的管理学研究方法。主要方法有心理学方法（Psychological Approach）――人际行为法（Interpersonal Behavior Approach）和群体行为法（Group Behavior Approach）、伦理学方法（Ethical Approach）等。

三、行政组织理论研究的意义

首先，公共行政组织规范并约束社会组织化的进程与方向，对其进行研究能够有效推进社会的组织化过程。

其次，公共行政组织是主要的社会政治性和公共性意义的载体，对其理论化研究能够给予社会政治活动的公共目的的实现提供指导。

再次，公共行政组织是行政资源整合与转换的现实方式，行政领导行为和行政人员活动的有效性成为其存在价值的理性要求。

最后，公共行政组织变革与发展实践的理性反思对于整个国家和社会组织结构改革的历史进程产生深远影响。

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